東協的印太戰略應強化「東協中心性」,而非在美中兩強選邊站

東協的印太戰略應強化「東協中心性」,而非在美中兩強選邊站
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然印尼的「印太展望」無法改變美國與中國在印太地區的競爭局面,但盼能成為另一種區域秩序的考慮選項之一。更有甚者,印尼或未來東協的印太概念強調東協國家應更加團結,而非在美、中兩強之間選邊站。

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文:李明勳(中華經濟研究院台灣東協研究中心輔佐研究員)

東協(ASEAN)外長於今(2019)年1月17日至18日齊聚泰國清邁召開非正式會議,討論東協視角的印太戰略概念,雖然最後未能如願在東協層次上達成共同立場,但仍彰顯幾個大方向,預計於今年3月的資深官員會議進一步討論,持續朝印太戰略的東協共同立場之目標邁進。按照此次會議聲明,印太戰略的東協共同立場將秉持東協中心性,以開放性、透明性、包容性、以規則為基礎(rule-based)、互信、相互尊重、互利等關鍵原則為基礎。該立場將與既有的區域合作架構相輔相成。

印尼外長馬蘇迪(Retno Marsudi)和泰國外長帕馬威奈(Don Pramudwinai)於2018年底曾磋商印尼提案的東協視角之「印太概念文件」,但並未有實質成果。作為今年東協輪值主席國的泰國,已在東協視角之印太戰略上表明立場,即認為東協不會將自己與特定國家綁在一起,而是聚焦在「雙贏」(win-win)的印太戰略,且須符合《東南亞友好合作條約》(TAC)所標舉的原則。

印太戰略為美國總統川普(Donald Trump)最重要的亞洲政策,以「印太」(Indo-Pacific)概念取代歐巴馬(Barack Obama)政府的「亞太」(Asia-Pacific)。這個西起印度西岸至美國西岸,連結印度洋與太平洋的印太地區,為全球人口最多、經濟活力最旺盛的地區,而東南亞因地處於印度洋與太平洋之間,使其在印太地區佔有舉足輕重的地緣優勢。

目前,美國、日本、印度和澳洲等國均對印太戰略發展出自己的理解方式,各國見解有其獨特性,也存在共同理解,反映各大國的戰略方向。然東協作為東南亞地區最大的區域組織,卻仍未對印太戰略發展出共同見解。隨著美中關係愈趨緊張,東協已開始意識到有必要回應印太戰略,避免東協在印太戰略中被邊緣化。

東協視角的印太戰略之緣起:印太展望概念文件

東協曾於2013年5月提出類似概念,時任印尼外長的納塔萊加瓦(Marty Natalegawa)提出「印太廣泛友誼與合作條約」(Indo-Pacific Wide Friendship and Cooperation Treaty)構想,然當時其他東協國家因興致缺缺,使該構想無以為繼。直至今年,東協視角的印太戰略之討論才死灰復燃。2018年1月,印尼外長馬蘇迪提出「印太展望」(Indo-Pacific Outlook)概念文件,將亞太地區與印度洋視為緊密整合且相互連結的地區,為單一的地緣戰略區域;印太展望特別強調東協中心性,並強化區域架構中的既存機制,而非另立新制度。此外,不像美國、日本的印太戰略特別強調「共享價值」(例如民主),該文件則強調「共同利益」(例如發展、繁榮),並將海洋事務、區域連結性及推進聯合國的全球永續發展目標作為優先合作議程。

2018年5月8日,印尼外長馬蘇迪在戰略暨國際研究中心(CSIS)全球對話會議上,進一步揭示印尼的「印太合作概念」(Indo-Pacific Cooperation Concept),強調東協中心性與一體性,認為東協有必要針對區域議題型塑共同立場。2018年11月15日,第13屆東亞高峰會(EAS)上亦針對東協視角的印太概念展開廣泛討論,而後聲明強調將支持五項核心原則:開放性、透明性、包容性、以規則為基礎的途徑、東協中心性,這些構成未來東協視角的印太概念之重要基礎。

有鑑於美國、日本的印太戰略與中國的一帶一路倡議(BRI)正在東南亞相互競逐,印尼認為兩者均難以在印太地區永續長存,因其暗藏相互抵抗、制衡的本質。雖然印尼的「印太展望」無法改變美國與中國在印太地區的競爭局面,但盼能成為另一種區域秩序的考慮選項之一。更有甚者,印尼或未來東協的印太概念強調東協國家應更加團結,而非在美、中兩強之間選邊站。

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可能落實機制與挑戰

在落實面向上,有鑑於美國、日本和中國等國的區域倡議存在潛在的競爭性與對抗性,甚至可能因此分化成兩大(或數個)對立團體,印尼的印太展望則認為應秉持包容性,將主要大國納入既存的多邊區域架構之中,讓各方均遵循以東協為首的機制,以鞏固東協中心性。為達成此目標,區域國家應強化東亞高峰會(EAS)的功能,將其作為印太地區最具包容性的戰略對話平台。具體而言,EAS應成為印太地區的初步決策場域,相關實務合作及落實做法則留待其他相關機構解決,例如東協區域論壇(ARF)和東協擴大防長會議(ADMM)。

然而,東協對於該如何朝該目標邁進,並未有具體規劃,相關組織分工亦未建立。例如EAS該如何在沒有專職的EAS秘書處或相關行政機構的限制下推動印太議程,因此「制度化」EAS的職權為根本作法,而不僅只是強化。此外,若主要強權未來在印太地區發生衝突,東協目前並未存在明確且有效的機制可確保東協國家在衝突中能繼續維持東協中心性,亦無法懲罰違反東協中心性的國家。單靠東協國家之間的同儕壓力與社會化,如何面對印太地區逐漸激化的地緣政治情勢呢?東協實有其迫切性正視落實面與可行性之問題。

印尼的盤算與「全球海洋支點」

東協過去幾個月來針對發展東協視角的印太概念之討論正如火如荼的進行,很大程度仰賴印尼的積極主導與說服。印尼如此積極的推動該倡議,可能意在強化其在東協的非正式領導者(unofficial leader)與全球中型強權之地位。事實上,東協在組織上並不存在顯著的領導者,而是東協十國輪流主持,但印尼作為東協國家中面積最大、人口最多且GDP最高的國家,又是東協創始會員國之一,使其常被視為東協中最有能力領航區域倡議的角色。

印尼視角的印太概念亦符合印尼總統佐科威(Joko Widodo)的「全球海洋支點」(Global Maritime Fulcrum)願景,旨在強化海軍並鞏固海事安全、提升海上交通基礎設施、確保海洋資源運用、發展造船產業等,進而讓印尼成為全球海洋強權。佐科威於2018年1月高規格訪問印度、斯里蘭卡、巴基斯坦、孟加拉等國,宣示印尼亦具備「印度洋國家」的身分,呼籲印度洋沿岸國家透過「環印度洋合作組織」(IORA)來強化海事合作。印尼意欲提升其「雙洋認同」(印度洋、太平洋)之意圖不言可喻。

至於其他東協國家對於東協視角的印太戰略之態度各異,除了印尼最為積極之外,泰國、越南、新加坡和馬來西亞亦追隨印尼立場,支持該構想的討論。相反的,菲律賓和柬埔寨則較持抗拒態度,認為此舉可能反而破壞東協中心性,並將東協推向更嚴峻的處境。至於寮國、緬甸與汶萊則多半保持緘默。

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東協視角的印太戰略之後續發展

原預期今年1月18日的東協外長非正式會議上,能針對東協視角的印太戰略達成共同立場,並提出一個新的名稱或說法來替代現存的「自由且開放的印度太平洋」,避免在概念上產生混淆。然東協各國彼此間及對主要強權間盤根錯節的利益關係,使東協仍未能在東協視角的印太戰略上達成共識。

未來東協仍會針對印尼提案的版本持續磋商,若能順利達成共識,將大大強化印尼在東協中的非正式領導者地位,亦具有兩項重要意義。首先,印太合作概念將有助於鞏固東協中心性,將東協放置在管理區域地緣政治、多面向安全與經濟挑戰之核心;亦能說服區域大國順從東協領導的機制,尤其是強化東亞高峰會的功能。其次,以東協中心性為基礎的區域安全架構因強調包容性原則,使其最有可能成為各方都能接受的方案,進而緩解強權競逐下的緊張情勢。

注意的是,區域整合進程的推進往往與當年度東協輪值主席國之態度與主導能力息息相關。然而,作為今年東協輪值主席國的泰國,正身陷國內政局不穩定之局面。泰國軍政府原定於今年2月24日舉行大選,但近日以泰王加冕大典籌備為由,而遲遲未公布確切的大選日期。許多泰國民眾擔憂政府藉故拖延選舉,遂於曼谷街頭發起大規模抗議。今年1月23日,泰國政府宣布確定於今年3月24日舉行大選。未來,環繞著泰國大選,勢必在泰國政治、經濟與社會上產生許多波瀾。

另外,東協一年將舉辦兩次高峰會,首場高峰會通常坐落在3月至4月間,而深陷國內政治泥淖的泰國,似乎已無暇顧及區域事務,原定於4月召開的第34屆東協高峰會已延期至6月底。外界都在觀注泰國是否能順利完成大選,並召開東協高峰會以推進東協整合進程,包括東協視角的印太戰略。


參考資料:

責任編輯:羅元祺
核稿編輯:翁世航