小包商工程守則:如何辦到造價極低,設計水準接軌國際的「台灣精神」?

小包商工程守則:如何辦到造價極低,設計水準接軌國際的「台灣精神」?
Photo Credit: 中央社
我們想讓你知道的是

台灣營建業造價之低曾登上國際版面,但我們從設計、履約制度到施工水準都具國際水準,錢究竟省到哪裡去了?其實包括「發包制度」與過度的「資源共享」和專業人士的低薪情況都是問題,而這種賭運氣、合作依賴口語的「硬腳經」精神,最後究竟成就了誰?害到了誰?

唸給你聽
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文:高銘堂(營造工程長期從業人員,前泛亞工程公司總經理)

每年12月到農曆春節前後,是台灣工程界最緊張的時候:業主機關忙著消化年度預算,急著把工程發包出去;督促包商趕工,催著計價領款,想辦法提高預算執行達成率。大小承包商找工人,追材料,還忙著對銀行、金主、債主陪笑臉、求爹娘,請他們幫忙再撐過一個年。血汗一年的工程師們在寒夜裡,守著工地澆灌混凝土,心裡卻想著年終獎金到底會怎樣,開春後公司會變成怎樣?「大人要趁錢,囝仔愛過年」,沒有錢,無法任妻孥一飽,遑論過個好年?

傳統上台灣的中小企業在「過年」前,必須解決與生意往來者的債務問題,開年後才能得到上、下游客戶的信任,繼續營業。但近年來的營造業,承包商因惡性競爭,長期虧損,平常挖東牆,補西牆,到了年關常無法履行財務承諾,於是上、下層包商,包商與工人、材料商,老闆與員工幹部間,亂成一團。不要欠債過年的民俗,就成為傷害更多業者的連鎖反應起爆點,開春後不關門的,可能背著更重的負債,帶著非再搶標不可,以解決資金周轉問題的決心,步入新年。

許多有識之士感嘆「低工程造價」是工程產業萬惡之源,工程品質、工期、功能與壽命都因而生出大問題,政府、業界應該一齊努力來擺脫造成「低工程造價」的惡性循環;但有更多的人卻認為影響工程造價的因素有材料成本、法令規定、人工、機具、物價、購買力等,大家口中的低價不一定真是低價,何況把合理的成本反映到標價,本是業者的責任。

台灣的工程造價世界最低,曾獲國際認證

如果說有些時候,某些標案標不出去,若干工程逾期或是無法完工,應該是暫時的亂象,稍後市場應會自我修正,就公共利益來說,不是壞事。

但台灣的工程造價是全世界最低,已經國際認證,筆者的另一篇文章引述相荷蘭Arcardis顧問公司在全球44個主要城市工程造價調查,2016年台北的排名是最後一名,2017年因新台幣相對越南、印尼,馬來西亞、印度等國的貨幣是升值的,造價中值排名才由最後第一名升到第40名,比胡志明、雅加達、吉隆坡、印度的班加羅爾等四個城市高了一些,不過均值下限還是最低。

工程造價低所代表的意義是什麼?營建產業有競爭力?從業人員的專業、效率較其他國家都還要好?或是工程的品質、壽命會有問題,使用功能不如預期,何時、甚或能不能完工,都無法掌握?這些在工程界引起廣泛的討論,從顧問公司、建築師到營造廠等實際承攬工作廠商,對台灣工程造價是世界最低普遍的反應是「早告訴你們了(I told you)!」;業主單位或主管機關則如前面所說,不甚以為然,一般社會大眾,更認為台灣的低物價,是大眾得能享受「小確幸」的基礎,各行各業為此作出貢獻是應該的,特別是工程產業近半的產值是來自政府公共建設的投資,任何緩和市場競爭的建議方案,不符合公共利益,並不值得鼓勵。

低工程造價一直持續下去,對產業、工程本身、或經濟發展會造成什麼問題?如有問題,國家和社會大眾是不是可以忍受?

很明顯的,工程業以外的人士對營造業者如何在低價下求生存,並不了解,更談不上支持救市、旺市的方案與否。較有好奇心的或會有興趣來了解,但更多的人認為公共工程長期以來與弊案、品質不佳、遲延完工、投機殺價等牽連在一起,營造業並不值得同情。所以筆者認為要面對問題,先須承認它是不是個問題,也就是說要探討在這樣的工程造價下,工程是不是做得起來?再其次,如果這個價錢太低,營造產業為什麼有辦法,還是讓工程一個接一個完工,會不會有什麼後遺症?然後,大家是不是接受這些不完美的執行結果,負擔得起最後還是要付的代價?

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Photo credit: 中央社
台灣工程的設計標準、施工環境、履約管理制度都是國際水準,為何還能那麼便宜?

台灣的工程,從規劃、設計、請照、施工,到完工使用,須考慮地震、颱風、多變的地層,複雜的土地所有權現況、擁擠的都會街巷交通,所以在都市計畫、環境保護、工程設計標準、施工規範、勞工安衛、使用執照等的法令規定,比起Arcardis所調查的造價前段班幾個城市,只有更嚴格,不會寬鬆。至於使用建材的檔次,附屬設備的性能,台灣公私業主高水準的要求,不會輸給國民所得比我們高的國家。

所以造價會比別的城市低,顯然是其他的因素造成的。

再談到施工,公共工程主管機關認為台灣目前公共工程在契約條款,履約管理制度方面,要求的嚴格與規定的詳盡,比先進國家有過之而無不及,應該不會讓人有作怪的空間。但現實是,台灣許多產業以及社群聚落的情境(context)文化仍停留在社會學上所定義的「高情境」:行事方式尊重成例、習慣,相互溝通依賴口語、信任,處理事情重視情景甚於內容。就保守、傳統的營造業來說,長期以來履約順利與否靠的是默契與關係,白紙黑字的合約規定與詳細要求只是參考,雖然工程價款低一點,在甲乙雙方一家親氣氛下,工程大致還是可以推動。

但現在引進「低情境」西方國家的契約與管理模式,執行工程強調制度與計畫,每一步驟都要按照程序,留下證據,這種機械化的控管方式,不可避免的要遲延工期,堆高成本,廠商並沒有足夠的時間和經費去負擔這進步的代價,反而只有在執行過程中能找到模糊空間,才可全身而退,但這樣完成的工程,豈不叫人擔心?

關鍵兩因素:「發包制度」與過度的「資源共享」

工程產業的特徵是成品高度客製化,產品雖固定於定點,但工作地點流動,幾乎沒有重複性,建造成本相較於其他消費品的絕對數字高出很多,對成品耐久性的要求也高,因此是一種高風險、高社會責任的產業。主包商要減少投資,分散風險,集眾力以成城,需要高自主性與專業性,於是分工日益扁平化,要找供應商或分包商可以方便到打電話服務馬上就來,主包商成為買賣業,進入行業的門檻不高,終致產業高度發散,就像台灣諺語形容的「一盤魩仔脯,皆皆頭」,老闆變多,攬約價格當然江河日下。

現在的公共工程除了品質要求高、管控多,須配合工程主辦機關、業管單位、地方政府、社會團體或鄰里民眾等的事項繁多,承包商關係無法全面,所以只好把某些工作交給敢來揭榜的公司,以免小事變大。此外某些主承包商,處理勞安法令、健保法規及勞動法的態度比較僵硬,索性把更多的藍白領勞務工作以外包處理,以避免額外的成本與風險,當然這辦法如補鍋、鋸箭,長期是要出事的,但為了要得一些方便,卻受業者偏愛,許多工程公司因此退化成為買賣業,造成管理與技術的空洞化。

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示意圖。Photo Credit: 準建築人手札網站 CC BY 2.0
低造價的「硬腳經」台灣精神,最後誰是受害者?

施工最重要的資源是人工和機具,工作轉來轉去,最終總要有人做。台灣基層的包商的韌性十足,有一句台語「硬腳經」,是雖然荷重超過正常人所能支撐的,但咬緊牙關,雙腳硬是撐著,不被壓垮的意思。為了要降價,一個小包同時承包好幾個,可能是不同公司、業主的工地,把工作負荷加到極限,就像本來應該是慢工細活做出來的西裝,如果讓成衣加工廠的經營者湊足了訂單,以生產線和普通工人大量生產,就可以把成本降到公司、學校的團體制服一樣便宜,於是西裝店關門,老裁縫失業;反過來說,不肯付高價的顧客,只能穿不甚合身的西裝。

但在工程執行上,「硬腳經」造成的問題可比現成的西裝只是不合身,還大得多。首先,人和機具一進入工地,要有最大的產出,成本才能降低,所以都是先做容易做的,不一定會按照專業上要求的網圖要徑開始做;其次,小包、工種之間相互等待,大家都希望沒有界面的問題了,才進人和機具,如此會耗掉不少工期;另外,零星或者需要修補、改正的工作,因為量不夠,主承包商又不肯補貼,不願意回來收拾。所以工程界常看到只剩一點工作卻沒法完工,或者工人、機具老是調不進來等怪事;最後,如果工作、收款不順,「硬腳經」就要軟腳,結果可能會拖累幾個大工程。

業主姑息專業不足的工程公司,衍生出的問題才真堪虞

台灣近十餘年來各行各業受雇人員薪資停滯不動,所以有人認為營建業待遇已經不比其他行業從業人員朝韮暮鹽的待遇差,沒什麼可以抱怨的,但工程師畢竟是專業,價值就這樣被徹底否定不太對。以香港工程師的待遇來驗證,他們工程師、專案幹部或經理人員的薪資,竟是台灣同業的四倍多,這已不能以兩地的生活水準或租屋費用有差距來解釋!

如此的不合理有什麼後果呢?在香港,較高的待遇讓專業人員有尊嚴,覺得有希望,年輕人願意進入產業學習,循序而上,工程公司的領導與幹部都是專業出身,對工程作出的決定是基於專業;而台灣科班出身的工程師,因為低待遇與地位,常過早退出工程界;不知是因還是果,營造公司老闆們的背景,較為多樣化,包括了來自三山五嶽的好漢,生意人的氣質較為濃厚,或也因此,工程界之間的溝通會長期停在較高的情境文化。

幾年前,當有些專業力量不足的工程公司開始低價搶標技術層次較高的工程時,業界中人都是抱著看笑話的心情來看他們如何履行這些不該他們承攬的工程。但同樣的戲碼總是在各個單位重複演出:工程開工後寫不出計畫、施工圖被退,工地準備欠妥、工地工程師資質不夠,一籌莫展;但到最後,事情卻都急轉直下,受到管考壓力的業主不敢解約,反而要求工地監造幫他們,畫圖、準備送審資料、放鬆現場的要求,於是進度如旱地拔蔥,馬上趕上,到驗收時也皆大歡喜。

就這樣,欺善怕惡的人性因素,使得堅持專業,養一大群技術和管理幹部的正統營造廠讓出了市場。

造成台灣工程低造價的部分原因是技術與知識的成本被壓低,專業工程人員被非專業人員取代,因此,整個產業技術、管理的人才過去幾年快速的流失,連學校相關科系的招生都受到影響, 20年前建設蓬勃時累積的技術老本,漸漸消磨,形勢如不能剝極而復,公私工程的終端使用者就要為他們長期不尊重專業,付出昂貴的代價。

忽視非實體的管理與風險成本,雖然「低造價」卻無法保障工程「真價值」

台灣在幾十年內快速的走過工業化過程,並進入以服務業為主導的知識經濟體;但人們的意識中仍殘留著農業社會中,財富價值只存在於物質產品中的偏見。以工程來說,業主只認為鋼筋、混凝土這類的實體工作才有價值,至於廠商完成工程,需要的知識、智慧、經驗,也就是專業技術與管理團隊的成本,他們認為是附屬的,不必認真算錢。所以這幾年建立的,號稱已具國際水準的履約管理制度所規範的工作,到底需要多少專業人員才能作好?應有的成本,沒有人願意去算清楚。

這種類似重農主義的觀念,犧牲了白領專業價值,等於是在鼓勵山寨版的專業技術與管理團隊接收工程產業。

工程專業人士與政府單位,乃至大多數的社會大眾在營造成本的認定還有一個很大的不同,就是風險成本。營造業在漫長的施工過程,可能碰到天候不良、物價上漲、招募工人不順、小包倒閉、鄰里阻擾施工、各級公權力機關以法制人、乃至自己的工程師犯了錯誤需要重做,以及許多無以預測,但會增加成本的風險可能發生等,所以工程預算中應編列一定百分數比例之機會成本,否則承攬廠商「樂歲僅得身飽,凶年終成餓莩」,無法永續經營,如何談投資發展?

令人遺憾的是,許多同業並沒有「風險成本一定會有,只是數額多少,不知在什麼狀況下會發生」的概念,他們對「愛拚才會贏」,「拚」字的解讀,不只是努力,還有拚運氣把投標當賭局的意思,認為物價上漲有物價調整款,災變有保險,犯了錯要自己負責,不能控制、無以名之的風險如果沒有發生,準備金豈不是入了廠商口袋,所以不願意編列這些非實體,無法量化的成本。

如此,拉下工程造價讓許多重視風險管理的廠商退出競爭,造成劣幣驅逐良幣,加上非專業的管理團隊,工程品質、工期都成了賭桌上的籌碼。

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台灣營建承包商的生存之道:轉包、周轉、以案養案

從90年代六年國家建設開始,台灣工程業者約有20年的業績、技術快速成長時期,這個階段國家開放了十幾家的新銀行,多為中小企業的營造廠取得資金、融資較前容易,因此升等,打破了國家級大工程只有少數公司有能力承包的局面。另外,營造業購置新型機具設備以及發展技術能力也隨之提高,施工更有效率,工程造價往下降,這雖都是良性競爭的結果,但也因為能做,想做工程的大、小老闆變多,造成了市場變得零碎化,埋下惡性競爭的種子。

國家公共工程預算無法一直成長,但承包商們胃口卻變得較大,拿不到足夠工作情況下,不管價錢好壞,大家先搶標,就盼得標後會有好遭遇:小包讓價、變更設計、業主擴張採購、物價下跌,所有進度、品質的風險都不會發生。當然這種挑戰地心引力的經營方式,最容易造成小賺大賠,但廠商卻歸諸遭遇不好,不去思考承攬價格太低,合約條件太差,是賠錢的基本原因。

但營造業與其他的行業不一樣,,一個工程持續三、五年才關帳,就算是致命的虧損,還是有很多財務或會計的手段可以掩飾。舉例來說,如果一年的營業額是資本額的6倍,把收入進帳提早一個月,支出遲緩認列一個月,那麼就輕輕鬆鬆有一個資本額的作帳空間。至於現金流,因為對大多數的小包、供應商的付款,不管他們同意不同意,都以「背靠背」(back to back)方式處理——就是業主給錢再付錢,周轉也不會有問題。再加上某些工程會有預付款,拿來支應短缺,也就是俗稱的「以案養案」,營造廠可以支撐很久。

可憐的是作為次承攬商的小包,他們想盡辦法配合大包的搶標,承受所有低價帶來的苦難,還被迫簽自己都看不懂的合約,當大包發不出錢時,他們要充當金主,東借西挪,付錢給下面的工人。工程一開始,有些大包還要求他們拿房地來抵押,作為履約保證。年關到了,他們比大包還狼狽。

問他們為什麼要作得這麼辛苦,他們或許會說,多年前某幾個大公司的老闆也是像他們這樣的小包以「硬腳經」的方式闖出來的,有些也倒閉過,但又站起來啊。

這就是台灣人。

改變營造業的長期詬病,是否可以從「公共標案」開始?

台灣的工程造價低是事實,而且並非是很多人希望的高效率低物價結果,其實影響到公私工程的品質、完工與使用。

產業的問題更大,乍看之下,似是蓬勃生動的幾百、千家營造廠和他們的下包,實際上可能是繁衍過剩,充滿集體跳海衝動的旅鼠(lemming)。這樣的市場,等於是瓜已被摘,只剩藤蔓的黃台,會有自我修正的能力嗎?

也許台灣工程產業的問題是因為市場規模不夠大,業者短視,社會文化特殊,與政府管理無關,需要時間甚至運氣來解決;但工程產業近半的產值是來自公共建設的投資,政府作為最大的買主,改變價值目標,調整預算,精進招標方式,或許有機會讓工程業界得到救贖,跳出惡性循環的深淵吧?

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責任編輯:丁肇九
核稿編輯:翁世航

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