面對風電困局,我們仍然缺乏「整體」的政策思維

面對風電困局,我們仍然缺乏「整體」的政策思維
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我們想讓你知道的是

台灣離岸風電開發過程中的「爭議」不斷,但從躉購競標費率價差的爭議,到漁業補助和社會影響的討論等等,皆是缺乏完整政策跨界溝通的展現,要解開這個困局,極續以強健性的知識為出發,方能有效的建構社會支持體系。

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文:趙家緯(​臺大風險中心博士後研究員)、房思宏(臺大建築與城鄉研究所博士後研究員)

近來,由於躉購電價大幅變動、彰化縣府未即時發出複審同意函,部份廠商因而揚言退出離岸風電市場。臺灣離岸風力發展的前景,遂引起各方關注。

就離岸風力費率訂定是否合宜、發電效率是否會衰減、專案融資風險可否承擔等議題,媒體已有多方論戰。從「科技社會研究」的視角來看,面對近年來社會圍繞著離岸風力發展的種種討論,光是單純客觀科學評估數據的列舉與澄清已經不足。我們更需要關切的是,在這個發展過程中,是否已經形成了「社會強健性知識」(socially robust knowledge),方能更深入地理解此大型工程技術導入後,臺灣能源地景的鉅變。

「社會強健性知識」(socially robust knowledge)一詞,是曾任歐洲研究諮詢委員會主席的奧地利籍社會學家Helga Nowotny所提出。Nowotny強調:科技政策的決策依據,不僅需要由實驗室與少數專家生產出的可靠的(reliable)知識,更需要有多元群體與常民涉入、對話與反覆修正的過程。在此過程中,社會大眾不再僅是科學知識的受眾,而於社會知識生產過程需扮演積極性的角色。

檢視臺灣風電的發展歷程,自2012年行政院核定千架海陸風力發電機計畫開始,由示範風場、潛力場址到區塊開發,短短幾年間的摸索,雖然已經逐步透過跨部會溝通克服不少行政壁壘。但時至今日,躉購費率的社會對話,以及在地漁民的溝通,仍是建立「社會強健性知識」的癥結所在。

當五毛不只是五毛:躉購費率的社會對話

自2009年《再生能源發展條例》立法通過後,再生能源躉購制度既已啟動。然而躉購制度施行十年以來,大眾仍多認為施行的原因在於再生能源成本高昂,故需要藉由補貼,創造發展誘因。

但事實上,當前的能源市場運作,並未能反應化石燃料與核能所衍生的外部成本,故而低估其能源成本。躉購制度乃是為了矯正低估能源外部成本的市場失靈所產生。

德國學者Krewitt與Nitsch曾於2003年的研究中,探討德國再生能源法施行後,所增加的電費負擔與減少的環境外部成本之間的差異。評估結果顯示,在1999年與2000年,德國因再生能源躉購制度(Feed-in-Tariff) 多付出了2億6000萬歐元與4億9000萬歐元,但是該段期間內所減少的環境外部成本則分別達到3億1100萬歐元以及5億1800萬歐元[1]

然而,這樣的整體成本視野,並未進入此次臺灣躉購費率討論的思考之中。當前的討論,均仍停留於一般會計成本的思考。論者認為:若將離岸風力均適用於2018年每度5.8元的費率,再扣除迴避成本1.96元左右,每售出一度電,全民要補貼離岸風力業者3.8元。

但若參考歐盟研究估算[2],將外部成本納入考量,則臺電不含再生能源之平均每度發購電總成本達到每度4.5元,而離岸風力的總成本約在5.9元,實際補貼額度每度約1.4元。

若進一步考慮其離岸風力國產化帶來的投資效益,現行離岸風力的費率實為具有成本效益的投資決定。依據台綜院估算,2019年至2023年間離岸風電國產投資總額新台幣2,830億元,以投資乘數約1.35(倍)計算,將帶動我國GDP累計成長新台幣3,820億元、約25萬人次就業量。以此估算為基準,離岸風力每度電恰巧可帶動GDP增加1.4元。

離岸風電;風機
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從以上討論,我們可以知道:綜合環境外部成本以及產業帶動效果,現行離岸風力的費率實為具有成本效益的投資決定。

儘管如此,現行離岸風力躉購費率討論,仍僅重視費率高低對於名目電價的影響。如梁啟源教授認為躉購費率將會使電價增加10%。但依照筆者估算,若離岸風力躉購費率最終定案為5.6元,則相較於目前所提出的每度5.1元,對2025年時電價的影響,約為1%左右而已。

當我們將此新興技術擺置於能源轉型、空氣品質改善、產業升級與綠色就業等軸線下,展開新的戰略性對話時,社會方有可能可擺脫過往僅以「不缺電」與「低電價」等扁平思維,不再窄化能源政策的多重意涵。推動社會理解議題的框架改變,方有助於建構社會強健性知識的討論。

在海中拚博的漁民,能否聽見風中的承諾?

現在,離岸風電發展前景未明的局勢,雖然與2018年底的地方大選結果有關,但彰化縣長王惠美不願回覆能源局複審同意函的原因之一,卻是一個長久存在的問題:業者在漁業轉型以及漁業補償方案尚未與漁會取得共識。這個問題,並非最近才突然浮現,早自示範風場開始推動,位於苗栗、彰化三個風場的業者,即各自面臨不同的漁業衝突問題,雙方衝突歧見之深,甚至到有業者與漁會興訟的地步。

漁會對離岸風電有疑慮,主要是擔憂漁獲量會受到風機建設影響,包括:工程影響風場、未來無法進入風場作業、以及電纜上岸對沿海養殖漁業的衝擊等。漁民們對變動的不安,反映著漁業資源逐漸枯竭,未來漁業發展前景堪憂的深層憂慮。然而,在既有協商機制中,這些多重考量卻往往只能化約,以為金錢價值中介,可簡化的公式計算,並無助於拆解這些複雜的議題。

受到日本影響,臺灣的漁業法將漁業權定義為物權。故而可能與既有漁場重疊的風場規劃,就必須面對漁獲損失或其他增加成本的補償問題。這也是為什麼農委會漁業署訂立《離岸式風力發電廠漁業補償基準》的原因。官方希望透過清楚的公式,讓離岸風電業者得以計算應補償漁會之金額,減少雙方的歧見。而在《電業法》修法後,漁會也可領取由離岸風電業者提撥之電力開發協助金。

但是,有了這些制度設計,就能確保業者與漁會間的談判可按部就章順利達成嗎?

漁業補償金公式的實務應用,存在不少問題。首先,在基礎調查及漁業統計資料不足之情況下,難以直接套用公式計算漁業損失;其次,若談判陷入僵局,亦缺乏可信任仲裁機制介入之空間。

除此之外,許多漁會所關切之漁業與漁村轉型議題,也很難在這個給錢——拿錢過程中充分討論,並進一步尋找解方。更重要的,面對這過程中可能出現的滿天喊價、調查草率等現象,政府又該扮演什麼樣的角色?甚至,環繞這些爭議所開展的漁業轉型等議題,究竟該算是是漁業政策、能源政策還是海洋政策?

簡而言之,雖然現任政府有著相對清晰的離岸風電發展目標,也盡量試圖整合行政資源,但從現在尚未解決,未來也可能層出不窮的漁業爭議中,我們可以知道:目前的離岸風電政策,仍然很大一部份地沿用過往的能源開發思維,將能源議題被孤立看待,而不是與廣泛地社會、環境、生態乃至不同產業的發展結合在一起整全考量。

在決策前端,缺乏各方利害關係者的廣泛參與;遭遇抗爭時,則試圖透過由地方頭人分配的利益渠道來化解爭議(而非解決問題)。長此以往,就算離岸風電業者在產業鍊本土化、開創地方就業機會等面向投入多少努力,還是很難化解既有漁業組織之疑慮與不安,遑論進一步探討漁業與離岸風電共榮發展的前景。

漁船漁業漁民捕魚
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未落實的支持體制,未竟的離岸奇蹟

受庇蔭於台灣海峽的優良風場,又搭上非核減煤的政治承諾,臺灣被國際再生能源專業媒體譽為離岸風力的新興強權,或稱臺灣為國際離岸風力業者的兵家必爭之地。但從近年來的爭議可以知道:若臺灣未能建構離岸風力發展所需的社會支持體系,前述願景將只是空談。而此體系的建構,絕非於費率爭議時刻,才動員社會網絡聲援就可以達成;只有從政策面上,積極落實「躉購費率聽證程序」與「海域綜合規劃」兩作為,方有可能。

相較於傳統民營火力電廠與汽電共生電廠收購價格的黑箱運作,立法機關在《再生能源發展條例》設計之時,既已明文要求「躉購費率及其計算公式,必要時得依行政程序法舉辦聽證會後公告之」。

但,觀察近期圍繞在躉購費率的多項爭議,諸如未將國產化納入考量、設定發電時數上限、取消兩階段費率等。絕非能源局以「會自99年開始召開以來,爭議重點皆為公式、參數及費率,爭點已明確無釐清之必要」為由,可以迴避的。我們可以發現,聽證程序的不完整,本身就是爭議擴大的原因之一。

現行躉購費率聽證會舉辦過程中,並未如黨產會進行黨產認定、內政部進行土地審議案件的聽證程序時,先以預備聽證釐清爭點,提供完整調查報告,於正式聽證會時詳細交互詰問,並詳載聽證會發言紀錄。反觀躉購費率聽證會中,僅由簡報資料,而未有詳細分析的評估報告,亦未呈現各方利害相關人甚至審議委員所提出之論證依據。而現行會議紀錄,也僅是發言紀要,而非會議發言實錄。

這使得原本具有高度透明與審議性質的費率制定過程,喪失其原有將此議題社會化之功能,後續對預告費率不滿意的業者,僅能循著各類非正式的協調程序,徒使費率訂定落人口實,成為反對綠能者攻擊的理由。

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攝影:陳文姿

進一步來看,在再生能源發展牽涉之利害相關人日益增多(如偏鄉部落、社區發展協會等)之際,更應思考如何藉由更細緻的聽證程序,讓躉購費率背後的社會意義得以彰顯。藉由多方的審議論證過程,讓費率成為具有社會強健性的知識,方可厚實社會支持。

另一方面,要解開在地漁會對離岸風力發展的疑慮,從漁業與離岸風電的競合關係反省目前的困局,需要的是一個能整合能源、減碳、國土資源調查、漁業轉型、生態保育等與海洋各面向相關的國家上位政策。

決策者必須納入能源與社會轉型之相關思考,並由此整合相關行政資源,以海域空間規劃(Marine Spatial Planning)的思維管理海洋的多元使用者。進一步設計包括漁民、漁村、漁會在內的各種利害關係人可於決策形成各階段充分參與的機制,並透過長期且扎實的社會與生態調查開展與各種利害關係人的對話。由此才能建立一個上層強健(robust)、下層獲社會支持(social acceptance)的離岸風電發展政策。

離岸風電的發展,涉及臺灣前所未有的大型海事工程與能源轉型議程。這不只是技術上的挑戰,更需要面對社會上不同群體的利益衝突與既有觀念的侷限。故而在明確的裝置容量目標之外,需要的不只是技術的轉移,更是整體社會思維與政策思維的調整。期盼主政者能以更深層的戰略思考,推動社會強健性知識的建構,與能源與社會轉型之政策方針,方能令臺灣綠能與能源轉型的推動走得更加穩健。


  1. Krewitt, W. and Nitsch, J.(2003). “The German Renewable Energy SourcesAct—an investment into the future pays off already today.” Renewable Energy 28: 533–542.
  2. 各類發電技術的外部成本乃引用 Alberici, S., S. Boeve, P. van Breevoort, Y. Deng, S. Förster, A. Gardiner, V. van Gastel, K. Grave, H. Groenenberg, D. de Jager, E. Klaassen, W. Pouwels, M. Smith, E. de Visser, T. Winkel, and K. Wouters. (2014). Subsidies and costs of EU energy: Final Report. Ecofys, Brussels: European Commission. 。並於估算核電外部成本時,以核災外部成本每千度23.8歐元估算之。
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本文經思想坦克授權轉載,原文發表於此

責任編輯:丁肇九
核稿編輯:翁世航

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