面對風電困局,我們仍然缺乏「整體」的政策思維

面對風電困局,我們仍然缺乏「整體」的政策思維
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台灣離岸風電開發過程中的「爭議」不斷,但從躉購競標費率價差的爭議,到漁業補助和社會影響的討論等等,皆是缺乏完整政策跨界溝通的展現,要解開這個困局,極續以強健性的知識為出發,方能有效的建構社會支持體系。

文:趙家緯(​臺大風險中心博士後研究員)、房思宏(臺大建築與城鄉研究所博士後研究員)

近來,由於躉購電價大幅變動、彰化縣府未即時發出複審同意函,部份廠商因而揚言退出離岸風電市場。臺灣離岸風力發展的前景,遂引起各方關注。

就離岸風力費率訂定是否合宜、發電效率是否會衰減、專案融資風險可否承擔等議題,媒體已有多方論戰。從「科技社會研究」的視角來看,面對近年來社會圍繞著離岸風力發展的種種討論,光是單純客觀科學評估數據的列舉與澄清已經不足。我們更需要關切的是,在這個發展過程中,是否已經形成了「社會強健性知識」(socially robust knowledge),方能更深入地理解此大型工程技術導入後,臺灣能源地景的鉅變。

「社會強健性知識」(socially robust knowledge)一詞,是曾任歐洲研究諮詢委員會主席的奧地利籍社會學家Helga Nowotny所提出。Nowotny強調:科技政策的決策依據,不僅需要由實驗室與少數專家生產出的可靠的(reliable)知識,更需要有多元群體與常民涉入、對話與反覆修正的過程。在此過程中,社會大眾不再僅是科學知識的受眾,而於社會知識生產過程需扮演積極性的角色。

檢視臺灣風電的發展歷程,自2012年行政院核定千架海陸風力發電機計畫開始,由示範風場、潛力場址到區塊開發,短短幾年間的摸索,雖然已經逐步透過跨部會溝通克服不少行政壁壘。但時至今日,躉購費率的社會對話,以及在地漁民的溝通,仍是建立「社會強健性知識」的癥結所在。

當五毛不只是五毛:躉購費率的社會對話

自2009年《再生能源發展條例》立法通過後,再生能源躉購制度既已啟動。然而躉購制度施行十年以來,大眾仍多認為施行的原因在於再生能源成本高昂,故需要藉由補貼,創造發展誘因。

但事實上,當前的能源市場運作,並未能反應化石燃料與核能所衍生的外部成本,故而低估其能源成本。躉購制度乃是為了矯正低估能源外部成本的市場失靈所產生。

德國學者Krewitt與Nitsch曾於2003年的研究中,探討德國再生能源法施行後,所增加的電費負擔與減少的環境外部成本之間的差異。評估結果顯示,在1999年與2000年,德國因再生能源躉購制度(Feed-in-Tariff) 多付出了2億6000萬歐元與4億9000萬歐元,但是該段期間內所減少的環境外部成本則分別達到3億1100萬歐元以及5億1800萬歐元[1]

然而,這樣的整體成本視野,並未進入此次臺灣躉購費率討論的思考之中。當前的討論,均仍停留於一般會計成本的思考。論者認為:若將離岸風力均適用於2018年每度5.8元的費率,再扣除迴避成本1.96元左右,每售出一度電,全民要補貼離岸風力業者3.8元。

但若參考歐盟研究估算[2],將外部成本納入考量,則臺電不含再生能源之平均每度發購電總成本達到每度4.5元,而離岸風力的總成本約在5.9元,實際補貼額度每度約1.4元。

若進一步考慮其離岸風力國產化帶來的投資效益,現行離岸風力的費率實為具有成本效益的投資決定。依據台綜院估算,2019年至2023年間離岸風電國產投資總額新台幣2,830億元,以投資乘數約1.35(倍)計算,將帶動我國GDP累計成長新台幣3,820億元、約25萬人次就業量。以此估算為基準,離岸風力每度電恰巧可帶動GDP增加1.4元。

離岸風電;風機
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從以上討論,我們可以知道:綜合環境外部成本以及產業帶動效果,現行離岸風力的費率實為具有成本效益的投資決定。

儘管如此,現行離岸風力躉購費率討論,仍僅重視費率高低對於名目電價的影響。如梁啟源教授認為躉購費率將會使電價增加10%。但依照筆者估算,若離岸風力躉購費率最終定案為5.6元,則相較於目前所提出的每度5.1元,對2025年時電價的影響,約為1%左右而已。

當我們將此新興技術擺置於能源轉型、空氣品質改善、產業升級與綠色就業等軸線下,展開新的戰略性對話時,社會方有可能可擺脫過往僅以「不缺電」與「低電價」等扁平思維,不再窄化能源政策的多重意涵。推動社會理解議題的框架改變,方有助於建構社會強健性知識的討論。

在海中拚博的漁民,能否聽見風中的承諾?

現在,離岸風電發展前景未明的局勢,雖然與2018年底的地方大選結果有關,但彰化縣長王惠美不願回覆能源局複審同意函的原因之一,卻是一個長久存在的問題:業者在漁業轉型以及漁業補償方案尚未與漁會取得共識。這個問題,並非最近才突然浮現,早自示範風場開始推動,位於苗栗、彰化三個風場的業者,即各自面臨不同的漁業衝突問題,雙方衝突歧見之深,甚至到有業者與漁會興訟的地步。

漁會對離岸風電有疑慮,主要是擔憂漁獲量會受到風機建設影響,包括:工程影響風場、未來無法進入風場作業、以及電纜上岸對沿海養殖漁業的衝擊等。漁民們對變動的不安,反映著漁業資源逐漸枯竭,未來漁業發展前景堪憂的深層憂慮。然而,在既有協商機制中,這些多重考量卻往往只能化約,以為金錢價值中介,可簡化的公式計算,並無助於拆解這些複雜的議題。

受到日本影響,臺灣的漁業法將漁業權定義為物權。故而可能與既有漁場重疊的風場規劃,就必須面對漁獲損失或其他增加成本的補償問題。這也是為什麼農委會漁業署訂立《離岸式風力發電廠漁業補償基準》的原因。官方希望透過清楚的公式,讓離岸風電業者得以計算應補償漁會之金額,減少雙方的歧見。而在《電業法》修法後,漁會也可領取由離岸風電業者提撥之電力開發協助金。


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