《民主國家如何死亡》:美國總統權一百年來膨脹了,變成「帝國總統制」

《民主國家如何死亡》:美國總統權一百年來膨脹了,變成「帝國總統制」
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我們想讓你知道的是

所以雖然美國總統職權在二十世紀強化了,美國總統們行使權力時表現出相當的克制。即使沒有憲法阻礙,片面行政作為大致仍是戰時的例外,而非常態。

文:史帝文・李維茲基(Steven Levitsky)、丹尼爾・齊布拉特(Daniel Ziblatt)

美式制衡體制必須要官員審慎使用制度特權。美國總統、國會領袖和最高法院大法官享有的權力程度,如果不克制使用就可能傷害制度。想想這六種權力。有三種屬於總統:行政命令、總統特赦和任命法官。另外三種在於國會:冗長發言杯葛、參議院的建議與同意權、彈劾權。這些特權無論是憲法正式規定或只是憲法允許,當作武器都可能輕易造成僵局、癱瘓,甚至民主崩潰。不過大半個二十世紀,美國政治人物都很克制地使用。

我們從總統權開始談。美國總統是個強大又有潛在支配性的機構,部分因為憲法中的漏洞。列舉總統正式權力的憲法第二條沒有明定其限制。它對總統透過行政命令或公告片面行動的權力幾乎沒說什麼。

此外,總統權在一百年以來膨脹了。受到戰爭或經濟衰退的迫切驅使,行政部門建立了龐大的法律、管理、預算、情報與開戰能力,把自己轉變成歷史學家小史列辛格(Arthur Schlesinger Jr.)聞名的所謂「帝國總統制」。戰後美國總統控制了世界上最龐大的軍隊。統治一個全球霸主兼複雜的工業經濟社會的挑戰,產生了不斷更加集中管理行為的需求。到了二十一世紀初,行政部門掌握的管理資源龐大到法律學者布魯斯.艾克曼(Bruce Ackerman)形容總統職位是「符合憲法的攻城錘」。

行政部門的巨大權力讓總統很容易忍不住一意孤行——繞過國會和司法。認為自己的目標被拖延的總統可能以行政命令、宣言、指令、行政協議或總統備忘錄繞過立法部門,不經國會背書就可以有法律的效力。憲法並沒有禁止這麼做。

同樣地,總統可能繞過司法,拒絕遵守法院判決,像最高法院拒絕他擱置人身保護令時林肯的做法,或使用總統特赦的權力。漢密爾頓在《聯邦黨人文集》第七十四篇主張因為特赦權影響太廣大,會「自然令人嚴謹與慎重」。但在思慮不周或不慎重的總統手中,特赦可以用來徹底保護政府免受司法制衡。總統甚至可以特赦自己。這種行為雖然合憲,卻會傷害司法的獨立性。

因為片面行為的潛力無窮,幾乎所有都是憲法規定或允許的,必須極度強調行政自制的重要性。喬治.華盛頓在這方面是重要的樹立典範人物。華盛頓知道他的任期會建立未來行政權的範圍;照他的說法,「我走在無人所到之地。我的一舉一動幾乎都會成為日後的先例。」許多人擔心他這個職位會變成君王制的新形式,所以華盛頓很努力建立能夠填補——與強化——憲法規則的規範和作法。他極力捍衛他的指定權限範圍,也小心不去侵犯國會的管轄領域。他克制使用否決權,僅用於他認為憲法依據可疑之法案,八年間只用過兩次,寫道他基於「尊重立法權的動機,簽署了許多我評價各有不同的法案」。華盛頓也不太願意發布可能被視為侵犯國會管轄權的公告。八年之間,他只發布過八次行政命令。

終其一生, 華盛頓學到了他「 因為準備好放棄權力才得到權力」。多虧他的強大威望,這份自制影響了美國共和的許多其他早期政治機構。照歷史學家戈登.伍德(Gordon Wood)的說法,「如果有任何人堪稱建立了新共和的堅實基礎,那就是華盛頓。」

總統自制的規範留下來了。雖然偶爾受到考驗,尤其在戰時,它還是強到足以抑制幾位最有野心的總統。想想威廉.麥金萊(Willia McKinley)總統遇刺後在一九○一年上台的老羅斯福吧。老羅斯福對總統職位採取他所謂的忠僕理論(stewardship theory),主張除非法律明文禁止,所有行政作為都可以。這種總統權力的擴張性觀點,羅斯福對民粹式訴求「人民」的喜愛,和他「無窮的精力與野心」,令當時觀察家心生警惕,包括他自己的共和黨大老們。麥金萊總統的有力顧問馬克.漢納(Mark Hanna)曾警告過反對選羅斯福當他的副總統,據說原話是,「你沒發現只有一個人擋在那瘋子和白宮之間嗎?」但是當上總統後,老羅斯福意外地表現克制。例如,他很小心避免直接向人民講話或在辯論重要事務時攻擊個別國會議員,看起來好像在霸凌國會。結果,羅斯福的操作完全在我們憲政制衡的界限內。

即使行政部門的法律、管理、軍事和情報能力在二十世紀大幅擴張,總統們跟國會與法院互動時仍遵守既有的自制規範。除非在戰時,他們使用行政命令很審慎。他們從不用特赦保護自己或狹隘的政治利益,行使之前大多數會諮詢司法部意見。而且很重要的,二十世紀的總統很少像十九世紀的林肯和強森那樣違抗政府的其他部門。一九五二年哈利.杜魯門總統服從最高法院阻擋他面臨他視為國家緊急狀態的罷工,把鋼鐵業國有化的行政命令。艾森豪即使自己不滿,仍然執行最高法院的布朗對托皮卡教育局案判決。連尼克森都在最高法院判決對國會有利之後,答應國會交出祕密錄音帶。

所以雖然美國總統職權在二十世紀強化了,美國總統們行使權力時表現出相當的克制。即使沒有憲法阻礙,片面行政作為大致仍是戰時的例外,而非常態。

關於總統的法院任命有個類似故事可說。任命法官可能有兩種形式:彈劾不友善的最高法院法官用黨派盟友取代,或改變法院規模用親信填補新職位。嚴格來說,這兩種手段都合法;憲法允許彈劾也沒規定最高法院的人數。總統有可能不必違法行事就清洗法院再塞人。但是一個多世紀來,他們沒有這麼做。


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「有時,沈默也是一種謊言」從導演李雲翔的角度來看,這些越不被關注的話題,越應該花時間去了解,從他執導紀錄片《活摘》、《求救信》到這部真人真事改編的《沉默呼聲》,都一再挑戰許多人不敢觸碰的敏感神經。

「自由就像空氣,你只會在窒息時,才會察覺到它的存在。」對於身處臺灣的我們,尤其是對1990年後出生的人來說,透過選舉投票、上街遊行、訴諸法律來維護個人權利,彷彿是理所當然的事情,但其實民主、自由、人權並非一蹴可幾,而是好幾個世代努力爭取來的甜美果實。由李雲翔執導的《沈默呼聲》,便是一部試圖讓觀眾重新省思自由與人權如何得來不易的電影。

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雙重敘事線展開各自的掙扎與共鳴

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《沉默呼聲》
上映日期:2022.8.12
上映地點:全台戲院同步上映
購票資訊詳見官方網站


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