《民主國家如何死亡》:美國總統權一百年來膨脹了,變成「帝國總統制」

《民主國家如何死亡》:美國總統權一百年來膨脹了,變成「帝國總統制」
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所以雖然美國總統職權在二十世紀強化了,美國總統們行使權力時表現出相當的克制。即使沒有憲法阻礙,片面行政作為大致仍是戰時的例外,而非常態。

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文:史帝文・李維茲基(Steven Levitsky)、丹尼爾・齊布拉特(Daniel Ziblatt)

美式制衡體制必須要官員審慎使用制度特權。美國總統、國會領袖和最高法院大法官享有的權力程度,如果不克制使用就可能傷害制度。想想這六種權力。有三種屬於總統:行政命令、總統特赦和任命法官。另外三種在於國會:冗長發言杯葛、參議院的建議與同意權、彈劾權。這些特權無論是憲法正式規定或只是憲法允許,當作武器都可能輕易造成僵局、癱瘓,甚至民主崩潰。不過大半個二十世紀,美國政治人物都很克制地使用。

我們從總統權開始談。美國總統是個強大又有潛在支配性的機構,部分因為憲法中的漏洞。列舉總統正式權力的憲法第二條沒有明定其限制。它對總統透過行政命令或公告片面行動的權力幾乎沒說什麼。

此外,總統權在一百年以來膨脹了。受到戰爭或經濟衰退的迫切驅使,行政部門建立了龐大的法律、管理、預算、情報與開戰能力,把自己轉變成歷史學家小史列辛格(Arthur Schlesinger Jr.)聞名的所謂「帝國總統制」。戰後美國總統控制了世界上最龐大的軍隊。統治一個全球霸主兼複雜的工業經濟社會的挑戰,產生了不斷更加集中管理行為的需求。到了二十一世紀初,行政部門掌握的管理資源龐大到法律學者布魯斯.艾克曼(Bruce Ackerman)形容總統職位是「符合憲法的攻城錘」。

行政部門的巨大權力讓總統很容易忍不住一意孤行——繞過國會和司法。認為自己的目標被拖延的總統可能以行政命令、宣言、指令、行政協議或總統備忘錄繞過立法部門,不經國會背書就可以有法律的效力。憲法並沒有禁止這麼做。

同樣地,總統可能繞過司法,拒絕遵守法院判決,像最高法院拒絕他擱置人身保護令時林肯的做法,或使用總統特赦的權力。漢密爾頓在《聯邦黨人文集》第七十四篇主張因為特赦權影響太廣大,會「自然令人嚴謹與慎重」。但在思慮不周或不慎重的總統手中,特赦可以用來徹底保護政府免受司法制衡。總統甚至可以特赦自己。這種行為雖然合憲,卻會傷害司法的獨立性。

因為片面行為的潛力無窮,幾乎所有都是憲法規定或允許的,必須極度強調行政自制的重要性。喬治.華盛頓在這方面是重要的樹立典範人物。華盛頓知道他的任期會建立未來行政權的範圍;照他的說法,「我走在無人所到之地。我的一舉一動幾乎都會成為日後的先例。」許多人擔心他這個職位會變成君王制的新形式,所以華盛頓很努力建立能夠填補——與強化——憲法規則的規範和作法。他極力捍衛他的指定權限範圍,也小心不去侵犯國會的管轄領域。他克制使用否決權,僅用於他認為憲法依據可疑之法案,八年間只用過兩次,寫道他基於「尊重立法權的動機,簽署了許多我評價各有不同的法案」。華盛頓也不太願意發布3可能被視為侵犯國會管轄權的公告。八年之間,他只發布過八次行政命令。

終其一生, 華盛頓學到了他「 因為準備好放棄權力才得到權力」。多虧他的強大威望,這份自制影響了美國共和的許多其他早期政治機構。照歷史學家戈登.伍德(Gordon Wood)的說法,「如果有任何人堪稱建立了新共和的堅實基礎,那就是華盛頓。」

總統自制的規範留下來了。雖然偶爾受到考驗,尤其在戰時,它還是強到足以抑制幾位最有野心的總統。想想威廉.麥金萊(Willia McKinley)總統遇刺後在一九○一年上台的老羅斯福吧。老羅斯福對總統職位採取他所謂的忠僕理論(stewardship theory),主張除非法律明文禁止,所有行政作為都可以。這種總統權力的擴張性觀點,羅斯福對民粹式訴求「人民」的喜愛,和他「無窮的精力與野心」,令當時觀察家心生警惕,包括他自己的共和黨大老們。麥金萊總統的有力顧問馬克.漢納(Mark Hanna)曾警告過反對選羅斯福當他的副總統,據說原話是,「你沒發現只有一個人擋在那瘋子和白宮之間嗎?」但是當上總統後,老羅斯福意外地表現克制。例如,他很小心避免直接向人民講話或在辯論重要事務時攻擊個別國會議員,看起來好像在霸凌國會。結果,羅斯福的操作完全在我們憲政制衡的界限內。

即使行政部門的法律、管理、軍事和情報能力在二十世紀大幅擴張,總統們跟國會與法院互動時仍遵守既有的自制規範。除非在戰時,他們使用行政命令很審慎。他們從不用特赦保護自己或狹隘的政治利益,行使之前大多數會諮詢司法部意見。而且很重要的,二十世紀的總統很少像十九世紀的林肯和強森那樣違抗政府的其他部門。一九五二年哈利.杜魯門總統服從最高法院阻擋他面臨他視為國家緊急狀態的罷工,把鋼鐵業國有化的行政命令。艾森豪即使自己不滿,仍然執行最高法院的布朗對托皮卡教育局案判決。連尼克森都在最高法院判決對國會有利之後,答應國會交出祕密錄音帶。

所以雖然美國總統職權在二十世紀強化了,美國總統們行使權力時表現出相當的克制。即使沒有憲法阻礙,片面行政作為大致仍是戰時的例外,而非常態。

關於總統的法院任命有個類似故事可說。任命法官可能有兩種形式:彈劾不友善的最高法院法官用黨派盟友取代,或改變法院規模用親信填補新職位。嚴格來說,這兩種手段都合法;憲法允許彈劾也沒規定最高法院的人數。總統有可能不必違法行事就清洗法院再塞人。但是一個多世紀來,他們沒有這麼做。

美國史上最高法院被彈劾的唯一例子發生在一八○四年,共和黨主導的眾議院投票彈劾「狂熱聯邦黨人」山繆.蔡斯(Samuel Chase)大法官,他幫傑佛遜對手助選又在任期內批評傑佛遜。傑佛遜認為蔡斯的行為形同叛亂,推動彈劾他。雖然共和黨人努力以合法性包裝此舉,彈劾再怎麼說仍是「從頭到尾的政治迫害」。最後參議院宣告蔡斯無罪,設下了反對彈劾的強力先例。

最高法院的規模在建國的前一百年比較常成為黨派陰謀的目標。起點是聯邦黨出手縮編法院以防止總統當選人傑佛遜任命新人,美國最高法院在一八○○到一八六九年間人數變動了七次——每次都是政治理由。但是到了十九世紀末,法院塞人被普遍視為不可接受。在一八九三年關於美國政治制度的書中,未來總統威爾遜寫道「如此過分行為」是「違反憲法精神」的。前總統哈里遜(Benjamin Harrison)大致同時間也寫道,雖然擴張法院「對黨性堅強者很誘人」,會「有毀滅性,對我們的憲政團結更是要命」。到了一九二○年代,英國記者霍威爾(H. W. Horwill)總結說有一種非正式規範「強到足以阻止最有權力的總統和國會,無論受什麼刺激,也不會做出讓最高法院淪為黨派政治玩物的事。」

當然,小羅斯福總統在一九三七年企圖任命法官違反了這個規範。依憲法學者艾普斯坦(Lee Epstein)和席格(Jeffrey Segal)寫法,羅斯福違反規範的提案「特別狂妄自大」。然而同樣特殊的是它引發的抗拒。在當年,小羅斯福很受支持——他剛以史上最高得票率連任,而他的民主黨盟友在國會兩院占有穩定多數。很少美國總統有這麼大的政治權力。但任命法官引發了跨黨派的反對。媒體批評得很兇——《舊金山紀事報》形容該計畫是「向最高法院公開宣戰」。國會也立刻反對,不只共和黨,也有很多民主黨人。密蘇里州參議員里德(Jame s A, Re ed)說羅斯福的提案「讓他自己往實質獨裁者邁進了一步」。喬治亞州民主黨眾議員考克斯(Edward Cox)警告,這會「改變我們基本法律的意義和整個政府體系」以致代表著「整個美國史上出現過對憲法政府最可怕的威脅」。連忠誠的新政支持者也轉向反對羅斯福。懷俄明州參議員奧馬洪尼(Jos eph O’Mahoney)短短兩週前,還跟總統親近到就職前的白宮晚宴上,坐在羅斯福夫人旁邊。但奧馬洪尼反對法院塞人計畫,寫信給朋友說,「這個爛攤子有馬基維利的味道,他是個爛人!」

值得一提的是最高法院本身也扮演重要角色,反對羅斯福的計畫。以被形容為「高明撤退」的招數保存最高法院的公正性,先前反對新政的法院在一連串判決中迅速轉向。一九三七年春天,法院快速連續地作出判決有利於幾項新政立法,包括《全國勞資關係法》與羅斯福的社會安全制度法案。新政計畫有了更穩固的憲法基礎之後,國會的自由派民主黨員比較能夠反對總統的法院任命。一九三七年七月,計畫在參議院陣亡。位居支持度與權力高峰的總統想要突破憲法職權限制仍被阻擋。之後再也沒有美國總統嘗試往最高法院安插人馬。

自制的規範也適用於國會。以美國參議院為例。這個機構的原始目的是保護少數派免於多數派霸凌(開國先賢認為,那會由眾議院代表),打從一開始,參議院的設計就允許慎重。它發展出各種工具——許多是不成文方式——讓立法部門的少數派,甚至個別參議員,可以拖延或阻擋多數派提出的計畫。一九一七年之前,參議院沒有任何限制討論的規則,這表示任何參議員都能光靠延長辯論無限期阻止表決(或者「冗長發言杯葛」)任何法案。

這些非正式特權基本上是制衡,作為少數黨派的保護並限制有可能擴權的總統。但是少了自制,就可能輕易導致僵局與衝突。如同政治學者唐納.馬修斯(Donald Matthews)寫道:

〔每位參議員〕對全院的決議有強大的權力。例如,單一參議員可以系統性反對所有共識決同意的要求,讓議事緩慢到幾乎停頓。幾個人一起行使他們的冗長發言權,可以阻擋所有法案通過。

美國歷史上大多數時候,沒有發生這類癱瘓,部分是因為現行規範不鼓勵參議員過度使用他們的政治職權。照馬修斯的觀察,雖然冗長發言之類工具「作為一種潛在威脅而存在,神奇的是很少用到。互惠的精神導致許多、甚至大多數參議員的實際權力沒有行使到。」

馬修斯對五○年代末期美國參議院的前瞻性研究凸顯出非正式規範,或他所謂的「習俗」,如何幫助機構運作。有兩項習俗跟自制有密切關係:禮貌與互惠。禮貌的意思,最先也最重要的,是避免對同僚參議員人身攻擊或羞辱。馬修斯觀察,主要規則是參議員們不能讓「政治歧見影響私人情感」。這很困難,因為如同某參議員的說法,「當你知道某人是騙子,很難不叫他騙子。」但是參議員們認為禮貌對成功很重要,因為就像某參議員說過,「你在這個議題的敵人可能是下一個議題的朋友。」用另一位參議員的話說,政治自保「要求至少在外表保持友善。然後不知不覺間,你們真的成了朋友。」

互惠的規範表示克制使用你的權力,以免過度引起其他參議員對抗,危及未來的合作。馬修斯在他的研究中總結,「如果有參議員把他的正式權力用到極限,就打破了默契,可想而知同僚不會合作,只會以牙還牙,」讓立法工作困難得多。有位參議員形容規範,「這不是友誼問題;而只是『如果你別太混蛋,我就不會』。」

沒有比冗長發言更能清楚說明這些規範重要性的制度工具了。一九一七年之前,同樣, 任何參議員都能用冗長發言無限期拖延表決阻擋立法。但是很少發生。雖然每個人隨時可以用,大多數參議員把冗長發言當作「最後手段的程序武器」。根據統計,整個十九世紀只發生過二十三次明顯的冗長發言。二十世紀初期的冗長發言略有增加,引發了一九一七年的終結辯論規則,三分之二(現在是五分之三)的參議員可以表決以終結辯論。但即使如此,據政治學者賓德(Sarah Binder)和史密斯(Steven Smith)的資料,一八八○到一九一七年間只發生過三十次冗長發言。直到六○年代末期冗長發言仍很少見——其實,一九一七到一九五九年間,參議院每個國會會期平均只發生一次。

另一個對制衡制度很重要的國會特權,就是參議員對總統任命最高法院大法官與其他重要職位有「建議與同意」的權力。憲法雖有明定,參議院建議與同意角色的實際範圍仍有解讀與辯論空間。理論上,參議院可以阻擋總統任命他偏好的任何內閣官員或法官——這個行為雖然名義上合憲,卻會掣肘政府。這沒有發生,一部分是因為既有的眾議院規範是尊重總統填補他的內閣和最高法院空缺。一八○○到二○○五年間只有九次總統的內閣提名被阻擋;一九二五年參議院阻擋柯立芝(Calvin Coolidge)總統挑選的檢察總長,柯立芝憤怒地指控參議院違反「三個世代以來允許總統自選內閣的慣例作法」。

參議院向來保留否決個別最高法院法官提名的權力。連華盛頓總統在一七九五年都有一次提名被擋掉。但參議院在歷史上一向審慎使用這個權力。一八八○到一九八○年間,超過九十%的最高法院提名被通過,只有三位總統——克里夫蘭、胡佛和尼克森——的人選被拒絕過。即使參議員不同意他們的意識型態,很夠資格的被提名人必然會通過。超保守派的安東寧.史卡利亞是雷根任命的,在一九八六年以九十八票比零過關,即使民主黨的票數(四十七票)足以冗長發言杯葛。

無論個別被提名人是否通過,參議院早就接受了總統任命法官的終極職權。在一八六六到二○一六年的一百五十年間,參議院一次也沒有阻止總統填補最高法院空缺。這段期間有七十四次,總統在繼任者選出之前想要填補法院空缺。雖然未必第一次就成功,這七十四次終究都實現了。

最後,憲法賦與國會最具潛在爆炸性的特權之一就是以彈劾拉下現任總統。英國學者布萊斯(James Bryce)在一百多年前指出,這是「國會軍火庫裡最強的重砲」。但是布萊斯又說,「因為它太沉重,不適合日常使用」。憲法學者惠廷頓警告,如果輕易動用,彈劾可能變成「傷害民選官員與推翻選舉結果的黨派工具。」

這真的發生了,我們已經注意到,二○一二年在巴拉圭的兩天內「火速」彈劾盧戈總統,還有一九九七年在厄瓜多以「精神失能」的不實根據推翻布卡蘭。這兩個案例中,彈劾變成了武器——被國會領袖用來拉下他們不喜歡的總統。

理論上,美國總統也可能遭遇盧戈或布卡蘭的命運。在美國彈劾的法律障礙其實相當低。憲法上,只需要眾議院的簡單多數。雖然確認與解除總統職務需要參議院的三分之二選票,未能確認的彈劾仍是個可能削弱總統變成跛鴨的創傷事件——就像一八六八年之後安德魯.強森總統的例子。

然而跟巴拉圭或厄瓜多不同的是,美國的彈劾一向受到自制的規範。憲法學者圖施奈形容此規範:「眾議院不該積極進行彈劾,除非……有合理機率顯示彈劾結果會是目標人物去職。」因為去職需要參議院的三分之二票數,表示彈劾至少應該具有跨黨派的支持。一八六八年強森被彈劾之後,國會就不曾認真彈劾總統,直到一百多年後的尼克森醜聞。

相關書摘 ▶《民主國家如何死亡》:共和黨政客學會了在兩極化社會,把對手當成敵人

書籍介紹

本文摘錄自《民主國家如何死亡:歷史所揭示的我們的未來》,時報出版
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作者:史帝文・李維茲基(Steven Levitsky)、丹尼爾・齊布拉特(Daniel Ziblatt)
譯者:李建興

在美國,沒有公職經驗、不尊重憲法權利、顯然極權傾向的人選上了總統
許多國家的民粹政府和極端勢力抬頭……民主國家要滅亡了嗎?

看似健康的民主國家是如何陷入專制的?

隨著專制領袖當選、濫用政府權力與完全壓制反對黨,民主制度以十分欺瞞大眾的方式,逐步零散地消亡。這三個步驟正被全世界引用,唐納・川普的當選也不例外,我們必須了解有什麼方法可以阻止這些情形發生——

作者從政治學與歷史分析美國國內外民主危機:主張民主國家並不是因為一個人的衝動而毀滅,而是在黨派惡鬥的過程中,長期忽略規範慢慢被削弱。

當恐懼、投機或失算,導致主流政權把極端派帶進主流,就會危害民主。

現在美國政客把對手當敵人,恫嚇自由媒體,威脅拒絕接受選舉結果。
他們企圖弱化我們民主的制度性緩衝,包括法院、情報單位與倫理機構。

學者們擔心全世界的民主可能受到威脅,國家。即使最民主的國家也很脆弱!

從冷戰結束之後,大多數民主崩潰是民選政府本身造成的。
委內瑞拉、喬治亞、匈牙利、尼加拉瓜、祕魯、菲律賓、波蘭、俄羅斯、
土耳其和烏克蘭的民選領袖都推翻民主機制。現代的民主倒退於選票箱。
對許多人來說,民主的腐蝕幾乎無法察覺。通往崩潰的選舉之路隱晦又危險。
在選舉之路上,街上沒有坦克。憲法與其他名義上的民主機制原封不動。
民眾還是會投票。民選獨裁者維持民主的表象,同時抽換其內容……

作者根據多年研究,深度解析了民主制度如何與為何死亡、警示現在民主制度在美國與其他地方如何被顛覆,同時提出如何維護與修復備受威脅的民主,供政府、政黨與個人參考!

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Photo Credit: 時報出版

責任編輯:潘柏翰
核稿編輯:翁世航