退休高官、地產商、「專業」人士... 是誰在主導香港的土地規劃?

退休高官、地產商、「專業」人士... 是誰在主導香港的土地規劃?
Photo credit: Reuters / 達志影像
我們想讓你知道的是

許仕仁案只是香港地產霸權問題的冰山一角,防微杜漸,最需要改變是土地制度,讓公眾參與,不是現在專業和官員說了就算。民主化,除了票箱,對香港亦重要的是土地制度,市民如何規劃我家和我城。

長和系(李嘉誠旗下的長實、和黃合稱)的遷冊重組,放棄香港,部署已久,長實近年已甚少投地(參與土地投標),現在再減持地產的股分,預示向香港本地地產前景說不;多次在珠三角與長實合作,專攻市區重建(舊城改造)的國內房地產公司佳兆業內亂,坐擁94億的現金,疑因政治理由,創辦人下台,弄至債務違約(編按:截至1月12日上午,未有正式公布違約)。早前,大孖沙(編按:大地產商,指郭炳江)入獄,香港的地產模式在國內和本地都「頭頭碰着黑」(處處碰壁)。

公民社會對「豪宅劏房」、「發水賺盡」(地產商推出實用率低的單位,以此得利)嘩然,地產商如過街老鼠,唯有在報章上都改稱發展商,掩耳盜鈴。樓價過高,遠離實體經濟,地產商唯有使出非常手段︰劏細(將住宅單位切割為小單位)、延長按揭期(抵押貸款期限),殺雞取卵,更天怒人怨,港式地產霸權尚可維持多久呢?

(延伸閱讀:李嘉誠王國大重組,長實和黃合併再分拆

港式地產霸權必須重看許仕仁案,坊間提出收緊利益申報機制及官員入職前的品格審查,減少高官貪污。真的有用嗎?

問題出自土地制度上,80年代至今建立的土地和發展的模式千瘡百孔,官員剩餘權力過大,政府有意將制度專業化,表面上令制度看似中立,實際是有意使制度過度複雜,城規會成為過場儀式,變成官員說了就算的橡皮圖章。

一切機制和政策背後都有理由,但許案告訴社會,發展看似為公眾利益,實情是合理化發展的私相授受。香港沒有政治,只有土地政治,沒有政策,只有地產政策,官商合一的發展機器,所有理由被轉化為地產的同義詞。

以改善居民生活之名,行發展之實

許案中的馬灣事件揭示發展的邏輯,行改善居民生活之名,推出新鴻基的珀麗灣之實,一個人口達一萬一千人的大型項目。負責新鴻基的馬灣計劃是前地政署助理署長李森(Roger Nissim),他是香港規劃界老行尊,撰寫的書藉是本科入門必讀。

馬灣計劃發展的理由是興建青馬大橋,村民面對噪音問題,需要收地搬村解決。審訊中前新鴻基董事局聯席主席兼董事總經理郭炳江稱「大家都知馬灣公園只是搬村的藉口,我們的主要目標是住宅發展及搬村。」(9-10-2014, 東方日報)。

青馬大橋,完工於1997年,為全球最長的行車及鐵路雙用吊橋(Photo credit: WiNG CC BY-SA 2.0)

青馬大橋,完工於1997年,為全球最長的行車及鐵路雙用吊橋(Photo credit: WiNG CC BY-SA 2.0)

早在公佈新機場計劃前,在1989年時新鴻基已買入馬灣土地,並說服村民支持搬村。項目中,新鴻基與政府的換地過程中,批獲多3.2公頃的土地,雙方密而不宣,9年後,才被立法會揭穿。

2006年,身為政務司司長的許仕仁被指向新鴻基「教路」(指點)游說政府放寬交通的限制(15-7-2014, 東方日報)。可惜,發展過後,部份寮屋居民沒有安置,至今抗議不絶,被報章稱為「香港房屋史上最大騙案之一」(9-9-2013, 蘋果日報)。

看似利民政策,決定落實的方式卻無跡可尋,結果得益是地產商。

最近政府突然以增加土地供應之名,推翻原來規劃意向,增加將軍澳的單位數目,讓地產商可拆細單位,即時增加4000伙(戶)。每伙由平均實用面積則由約807方呎(約23坪),減至678方呎(約19坪)(24-12-2014, 明報),已購入地皮的新鴻基和會德豐即時受惠。(編按:港鐵去年12月中公布重整將軍澳「日出康城」第6至13期的規劃,第6期將於本月19日截標,新地和會德豐購入的,分別是第4及5期發展權,並未直接受惠於改規劃,但項目價值或受帶動。)

究竟神秘的政策如何出現呢?

退休高官加入地產商,影響土地規劃

遊說、合作和勾結,只有咫呎之間,誠如上周所言,政府內部存在一個「不為民知」的遊說方式,民間從來不知道,也無法參與。只能從土地官員的發言和去向,管中窺豹。

最經典的例子是李嘉誠赤膊上陣走入房屋署,促成地產商參與居民計劃。前房屋署長鍾麗幗在告別公務員生涯憶述1975年,遊說的經過︰「發展商希望能參與其事(居屋),李嘉誠先生並建議把拍賣官地的做法倒轉,由發展商以最低價奪得發展權。我跟他傾談了兩個小時,回去便跟同事們擬定了私人參與居屋發展計劃。」後來,鍾麗幗離開官場,加入恆基地產的附屬公司,參與西九投標,引起違反公眾利益的爭議。此演說反映當事人津津樂道與李嘉誠的一段話,為她官場的高峰。

退休高官擁有人脈和知識在遊說中扮演重要角色,對香港的發展舉足輕重。

80年代大型地產漸漸整合,形成土地財閥,1976年至1985年12年間,大型屋苑由一個升至十二個,提供40萬人的居所,地產商已由建屋和賣樓,進化為規劃大型屋苑,對土地的握控越加細膩。

踏入90年代,隨着香港回歸中國已成定局,港英政府害怕中方操縱港府,政府權力過大,逐步將權力下放,加上新自由主義,引入商業模式,大量公營企業應運而生,機管局、九鐵、市建局(前身︰土地發展公司)、貿發局。

官員開始下海,晉身薪酬較優厚的公營機構,再「華麗轉身」,跳入地產商,其中土地相關的部門最受歡迎,筆者統計32位服務地產商的前高官,六成是土地相關的部門(地政總、規劃署、規劃環境地政局等)。

本地地產商的影響力,已超越個別項目的利益,而是代行規劃地區的權力,主導社區興衰。這類長遠政策遊說,比單一的項目,涉及更龐大的利益,已經超出「廉潔」的範圍。

筆者(2010)的論文提及新鴻基在觀塘工業區發展,如同馬灣,早着先機,預先提出「重建」和「商業中心」的概念,在東九的鐵路沿線佈滿旗下的大型物業,政府再跟隨意見,在東九建立CBD2(核心商業區),觀塘的轉變是新鴻基一力促成的產物。

引「專業」人士介入估價程序,助內地房產商入港?

香港物業可買起3個紐約市(10-12-2014, 明報),80年代吸引日、澳及國內地產商投資,但大都鎩羽而歸,損手爛腳,為何如此呢?

他們不敵香港取巧的土地規劃制度,其中補地價尤甚,發展土地要改變用途,需要補地價,當中涉地政署和地產商的內部談判,曠持日久,由於永遠估計不到將來樓市發展,估價被稱為「藝術」。

近年國內房地產公司(內房)大舉殺入香港市場,去年投地達109億,是近年新高。

如何助內房一臂之力,首先掃除這種藝術,改變遊戲規則,冒大地產商之大不諱和立法會議員的官商勾的指控,引入補地價仲裁先導計劃。令「專業」人仕能介入補地價的定價,方便內房購買土地,再改變成住宅或商廈。

許仕仁的案件只是冰山一角,防微杜漸,最需要改變是土地制度,不論城規會、土地政策的議程制定都應該讓公眾參與,簡化規劃的參數,不是現在專業和官員說了就算。像新界東北城規會破紀錄收到五萬份申述,九成為反對,結果會如市民所想嗎?

民主化,除了票箱,對香港亦重要的是土地制度,市民如何規劃我家和我城。

參與資料:

C.Y. Yuen. (2010) Transformation local regime in HK from 1950s to 2000s: A case study of Kwuntong district

此文獲作者授權刊載,此為2015年1月11日載於明報之 〈地產吸納行政〉 增修版本

責任編輯:余佩樺
核稿編輯:周雪君

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