政府人力無法「適配」，台式民主遲早被四面八方的索求壓死

文：黃重豪（台灣公務革新力量聯盟成員）

2月17日蘋果日報頭版頭，又提到地方政府養不起警察的問題。各地養警察的錢不夠，但是要警察做的事情（未必真有必要的工作）卻減不下來。針對這項問題，行政院宣布將與人事總處、主計總處等單位研商。從警察的人力問題，我們可以看到政府正面臨業務膨脹與人力需求無法減少的兩難。

除了警察之外，在勞權看似上漲的今日，當華航機師罷工方歇之際，另一頭人事長再度向媒體宣示：今年會將中央政府7000個派遣人力砍一半，明年歸零，而這7000人不是叫他們走路，而是政府自雇為臨時人員、勞務承攬、聘僱人員。

換言之，業務量還是不變，變的只是人員身分而已。雖說帳面上公務人員的數量是34萬，並不算太多，但那是因為很大一部分業務被非典型人力分攤掉了，否則無上限的公共任務早已造成政府腦血管栓塞。

高壓之下，要是能罷工，公務人員早就罷了。而且，說不定民眾一定程度上還沒有太大感覺，為什麼呢？

Photo Credit: 中央社

前陣子，在某鄉鎮看到一場反毒園遊會，衛生局在廣場搭了好幾座帳篷，有主舞台帶動唱跳，還有集點兌獎遊戲，民眾有吃有玩還有得拿。這場熱熱鬧鬧的活動辦在什麼時候呢？平日上午。所以來玩的多是婆婆媽媽，鮮少年輕人。

不知道衛生局比對了什麼資料，發現家庭主婦及退休女性是吸毒的高風險群，所以特別選在這時段大力宣導。但不管政策有沒有擊中目標族群，至少衛生局又多了一筆「場次」績效。看來，政府關心「投入多少」仍多於「成果如何」，反正有做就好。但相信多數清醒的公務員還是會覺得自己老重複著沒意義的工作。

其實事情有輕重緩急，業務有核心非核心，效果也有直接間接之分，很難說每項工作都讓人備感意義，這在私人企業也一樣。因此區分業務的重要性，各自招募不同性質的人力就成為組織生存所須。人事長就說，派遣歸零後，核心業務將改用聘僱人員，輔助或庶務才用勞務承攬或臨時人員。

這樣區分本沒什麼錯，彈性用人也不是壞事，不然若所有員工都要經國家考試一輪、所有職位都用最高規格聘任，政府早就空洞了。問題是，區分完核心與非核心之後，非核心業務還要死抱到什麼程度？被歸為核心的，真的都那麼核心嗎？

這個問題在「左右共治」的台灣特別重要。因為台灣人一方面嫌惡政府，要求卑躬屈膝服務人民，作個嬌小聽話的好僕人。另一面仰望政府，渴求從生到死全盤照顧，作個雨露均施的大家長。

所以很常看到媒體前一天痛罵政府管制侵犯人權，後一天找來奇人異事影片怪罪政府無法可管。國民平時抨擊組織疊床架屋，一旦遇上攸關自己利益的，就要求成立這個機關、設置那個單位。

說到底，台式民主政治只是需要工具人而已。

所以對政府來說，最安全的做法就是通通有獎：你要的他也要，那通通都給。民間流行什麼便拿香跟拜，做不來就外包。蓋大型建築最有感了，這裡分院那裡分館，大家心情好就不會來亂。總之就是花錢買平安燈的意思。

毫不過濾社會需索的結果，就是政府業務不斷肥大，而業務一大，就需越多人力。偏偏最常製造冗事的民意機關看不慣行政院膨脹，便立了《中央政府機關總員額法》，規定中央的正式員額上限是17萬3000人，不能再多了。

Photo Credit: Venation @ CC BY-SA 3.0

又頒給人事總處一把尚方寶劍，每2年對中央政府做一次「員額評鑑」，決定刪除、維持或加發員額，藉此要脅各部會檢討人力與業務配置。實際上各機關在意的從來不是人／事適配，而是怎麼在乾毛巾裡擰出更多勞動力，手段就是強迫公務員加班，或雇用非正式人力。

等到員額評鑑之時，就用防衛心態填答表格。本來工作量如山高海深的，要繼續誇耀不可取代性；找不到角色功能的，要吹噓政策澤被萬民。機關算盡，就是要總處多施捨一點工具人。

而外部評鑑小組再專業，終究無法領略別人365天浸淫的政策領域，有時考生還要先教考官入門知識。至於夾在其中的一條鞭人事單位，平常不見得了解業務單位在幹嘛，死到臨頭只能拼命催收資料，對本已夠忙的業務承辦人簡直火上澆油，人事人員也被重重文書作業壓得再厭世不過。

本該是人力資源的健康檢查，形同一場諜對諜。

看來，想用「員額」來盤點「業務」，還是太被動間接了些。因為最熟悉業務的部會當然不甘不願讓外人對自己說三道四，總處也難越俎代庖決定業務去留，頂多提出大原則建議，連以往對省政府、省諮議會、蒙藏會，都只能敦請盡量整併單位及職位。

當然，總處也不是瞎子，再外行都看得出各機關常以「爭取到經費」為由請增員額，於是在2013年的《中央行政機關辦理首次全面性員額評鑑案例彙編》裡告誡：不要以為預算增加，員額就該跟著成長，兩者是不相干的。

這份報告甚至叫獲得經費的機關不要高興得太早，因為推動一件新業務（消化一筆新預算）所衍生的附帶工作，如協調、宣導、管考、核銷、陳情等，並不亞於實際規劃與執行政策，甚至會侵蝕承辦人專注於實質業務的心力。

Photo Credit:海爾渥 / Hairworm@Flickr CC BY ND 2.0

冤有頭債有主，員額評鑑本來就是用來檢討「人」而非「事」，所以若有心適切配置人事，還是要回歸機關角色定位，用腦分辨哪些才是核心業務。早在10年前，教授施能傑就寫了一篇〈政府業務終結的分析架構〉，罕見的期許政府減少功能，而非增加業務。他提出的方法是：

1. 先排定最高層次的目標，再從最底層的業務逐級往上比對，只要對上一層沒有具體貢獻就砍掉。
2. 若尚有貢獻，再思考委外是否更能達成目標。
3. 最終留下來的，還要檢討有沒有辦法簡化流程，或用科技工具代替。