政府人力無法「適配」,台式民主遲早被四面八方的索求壓死

政府人力無法「適配」,台式民主遲早被四面八方的索求壓死
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我們想讓你知道的是

台式民主政治只是需要工具人而已。對政府來說,最安全的做法就是通通有獎:你要的他也要,那通通都給。民間流行什麼便拿香跟拜,做不來就外包。蓋大型建築最有感了,這裡分院那裡分館,大家心情好就不會來亂。總之就是花錢買平安燈的意思。

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文:黃重豪(台灣公務革新力量聯盟成員)

2月17日蘋果日報頭版頭,又提到地方政府養不起警察的問題。各地養警察的錢不夠,但是要警察做的事情(未必真有必要的工作)卻減不下來。針對這項問題,行政院宣布將與人事總處、主計總處等單位研商。從警察的人力問題,我們可以看到政府正面臨業務膨脹與人力需求無法減少的兩難。

除了警察之外,在勞權看似上漲的今日,當華航機師罷工方歇之際,另一頭人事長再度向媒體宣示:今年會將中央政府7000個派遣人力砍一半,明年歸零,而這7000人不是叫他們走路,而是政府自雇為臨時人員、勞務承攬、聘僱人員。

換言之,業務量還是不變,變的只是人員身分而已。雖說帳面上公務人員的數量是34萬,並不算太多,但那是因為很大一部分業務被非典型人力分攤掉了,否則無上限的公共任務早已造成政府腦血管栓塞。

高壓之下,要是能罷工,公務人員早就罷了。而且,說不定民眾一定程度上還沒有太大感覺,為什麼呢?

中央政府派遣人力2年歸零 今年擬先減5成
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人事行政總處人事長施能傑13日表示,中央政府機關的 派遣人力要在兩年內歸零,預計在今年底會減少5成派 遣人力,110年起不再使用派遣人力。 中央社記者顧荃攝 108年2月13日

前陣子,在某鄉鎮看到一場反毒園遊會,衛生局在廣場搭了好幾座帳篷,有主舞台帶動唱跳,還有集點兌獎遊戲,民眾有吃有玩還有得拿。這場熱熱鬧鬧的活動辦在什麼時候呢?平日上午。所以來玩的多是婆婆媽媽,鮮少年輕人。

不知道衛生局比對了什麼資料,發現家庭主婦及退休女性是吸毒的高風險群,所以特別選在這時段大力宣導。但不管政策有沒有擊中目標族群,至少衛生局又多了一筆「場次」績效。看來,政府關心「投入多少」仍多於「成果如何」,反正有做就好。但相信多數清醒的公務員還是會覺得自己老重複著沒意義的工作。

其實事情有輕重緩急,業務有核心非核心,效果也有直接間接之分,很難說每項工作都讓人備感意義,這在私人企業也一樣。因此區分業務的重要性,各自招募不同性質的人力就成為組織生存所須。人事長就說,派遣歸零後,核心業務將改用聘僱人員,輔助或庶務才用勞務承攬或臨時人員。

這樣區分本沒什麼錯,彈性用人也不是壞事,不然若所有員工都要經國家考試一輪、所有職位都用最高規格聘任,政府早就空洞了。問題是,區分完核心與非核心之後,非核心業務還要死抱到什麼程度?被歸為核心的,真的都那麼核心嗎?

這個問題在「左右共治」的台灣特別重要。因為台灣人一方面嫌惡政府,要求卑躬屈膝服務人民,作個嬌小聽話的好僕人。另一面仰望政府,渴求從生到死全盤照顧,作個雨露均施的大家長。

所以很常看到媒體前一天痛罵政府管制侵犯人權,後一天找來奇人異事影片怪罪政府無法可管。國民平時抨擊組織疊床架屋,一旦遇上攸關自己利益的,就要求成立這個機關、設置那個單位。

說到底,台式民主政治只是需要工具人而已。

所以對政府來說,最安全的做法就是通通有獎:你要的他也要,那通通都給。民間流行什麼便拿香跟拜,做不來就外包。蓋大型建築最有感了,這裡分院那裡分館,大家心情好就不會來亂。總之就是花錢買平安燈的意思。

毫不過濾社會需索的結果,就是政府業務不斷肥大,而業務一大,就需越多人力。偏偏最常製造冗事的民意機關看不慣行政院膨脹,便立了《中央政府機關總員額法》,規定中央的正式員額上限是17萬3000人,不能再多了。

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Photo Credit: Venation @ CC BY-SA 3.0

又頒給人事總處一把尚方寶劍,每2年對中央政府做一次「員額評鑑」,決定刪除、維持或加發員額,藉此要脅各部會檢討人力與業務配置。實際上各機關在意的從來不是人/事適配,而是怎麼在乾毛巾裡擰出更多勞動力,手段就是強迫公務員加班,或雇用非正式人力。

等到員額評鑑之時,就用防衛心態填答表格。本來工作量如山高海深的,要繼續誇耀不可取代性;找不到角色功能的,要吹噓政策澤被萬民。機關算盡,就是要總處多施捨一點工具人。

而外部評鑑小組再專業,終究無法領略別人365天浸淫的政策領域,有時考生還要先教考官入門知識。至於夾在其中的一條鞭人事單位,平常不見得了解業務單位在幹嘛,死到臨頭只能拼命催收資料,對本已夠忙的業務承辦人簡直火上澆油,人事人員也被重重文書作業壓得再厭世不過。

本該是人力資源的健康檢查,形同一場諜對諜。

看來,想用「員額」來盤點「業務」,還是太被動間接了些。因為最熟悉業務的部會當然不甘不願讓外人對自己說三道四,總處也難越俎代庖決定業務去留,頂多提出大原則建議,連以往對省政府、省諮議會、蒙藏會,都只能敦請盡量整併單位及職位。

當然,總處也不是瞎子,再外行都看得出各機關常以「爭取到經費」為由請增員額,於是在2013年的《中央行政機關辦理首次全面性員額評鑑案例彙編》裡告誡:不要以為預算增加,員額就該跟著成長,兩者是不相干的。

這份報告甚至叫獲得經費的機關不要高興得太早,因為推動一件新業務(消化一筆新預算)所衍生的附帶工作,如協調、宣導、管考、核銷、陳情等,並不亞於實際規劃與執行政策,甚至會侵蝕承辦人專注於實質業務的心力。

公務員
Photo Credit:海爾渥 / Hairworm@Flickr CC BY ND 2.0

冤有頭債有主,員額評鑑本來就是用來檢討「人」而非「事」,所以若有心適切配置人事,還是要回歸機關角色定位,用腦分辨哪些才是核心業務。早在10年前,教授施能傑就寫了一篇〈政府業務終結的分析架構〉,罕見的期許政府減少功能,而非增加業務。他提出的方法是:

  1. 先排定最高層次的目標,再從最底層的業務逐級往上比對,只要對上一層沒有具體貢獻就砍掉。
  2. 若尚有貢獻,再思考委外是否更能達成目標。
  3. 最終留下來的,還要檢討有沒有辦法簡化流程,或用科技工具代替。

他建議最好列出一張清單,依照與核心目標的關聯度,排出每項業務的優先順序。並提醒:

  • 隨時質疑舊的,用嚴格態度檢討業務的必要性。
  • 對新的警覺,最忌不分析就直覺提出計畫,或不思考手段和目標的關聯。
  • 不要以為有事做就好,或是怕不延續舊事就減損機關的存在感。
  • 輔助單位應該幫忙診斷問題,不要反過來造成無效率。

然而,實務現場最棘手的問題一開始就發生了:如何界定業務與目標的關聯度?甚至很多機關起頭就訂錯了KPI,又用研考對基層緊迫盯人。而且以台灣之積習,若再弄出一個浩浩蕩蕩的「業務評鑑」,八成會搞成管考冗事的「冗事」。

其實,評鑑不一定非靠外力脅迫不可,只要給內部基層一點音量,他們自有一套判斷業務效益的心證。只是在台灣,要下屬否定上級交辦的任務實在太難了,所以最好有集體決議當靠山。我自己設想的方法是,從最底層單位開始,按時間週期,或計畫進度,召開業務效益會報。重點不是追蹤「進度」,而是有沒有「效益」。評估原則可以是:

  1. 請每人列出所有業務,及對應的上位目標。再按心目中的重要性排出順序,最末位優先檢討。
  2. 接下來思考:這項業務執行之後,改變了什麼?公共價值有多高?
  3. 為了這個價值,要負擔哪些實質工作及附加程序,比例為何?整體付出的成本,值得這個價值嗎?
  4. 會不會排擠到其他政策目標?有沒有其他更需要公權力的事情?
  5. 如果刪除這項業務,對上位目標會有什麼影響?

輔助單位也一樣,先大致了解機關的目標與業務,再把所有內控流程列出來,一道一道檢討:

  • 哪部分促進、哪部分妨礙了政策目標?
  • 為了某種內控成果,值得付出如此管制成本嗎?
  • 在合法前提下,有沒有辦法用更少流程達成相同目標?
  • 如果鬆綁某個程序,對內控機制會有什麼影響?

決議之後,再送上一層單位按相同方法評估。最後什麼業務要去留,還是交給最上級決定。

換言之,先有基層的「技術評估」,才有高層的「政治判斷」。而且檢討必須逐級而上,由小主管去跟大長官,大長官去跟上級機關交涉,千萬不要叫小承辦人承擔否定上意的壓力,否則沒人願意當那隻為貓掛鈴鐺的老鼠的。

最重要的是,參與會報必須心甘情願,如果人人做事做得不亦樂乎、個個深感工作意義無窮,那就速速閉會,千萬不要為了檢討而檢討。

政府固然有義務滿足人民需求,但有效率的運用公共資源,是同等重要的使命。大政府不是問題,重點是要大在重要部位,否則台式民主遲早為了討好四面八方的索求,一如柳宗元〈蝜蝂傳〉裡,把所有遇到的東西背起來的「蝜蝂」小蟲一樣,「物積因不散,卒躓仆不能起」。

責任編輯:彭振宣
核稿編輯:翁世航

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