川普宣布美國進入「緊急狀態」，本質上跟台灣的「緊急命令」相同

文：曹晉華（東海大學政治學系學生）

第59次的緊急狀態

在向國會尋求建造邊境圍牆的57億美元預算未果，以及歷經年初長達35天的政府停擺之後，美國總統川普（Donald Trump）於15日簽署了國會通過的預算案，並且宣布美國進入緊急狀態。在緊急狀態之下，川普能夠繞過國會，由其他政府部門的預算中獲取建牆所需的費用。對此，法律專家表示這是前所未有的情況，民主黨兩院領袖更進一步批評川普的做法濫權違憲，將不排除向法院提起訴訟。

事實上，美國總統宣布緊急狀態可追朔至20世紀早期，1917年第一次世界大戰期間，總統威爾遜（Woodrow Wilson）宣布進入緊急狀態，以增加戰時食品及原物料的運輸能力，而自1976年《美國國家緊急狀態法》（National Emergencies Act）施行以來，更是已有58次宣布緊急狀態。在911恐怖攻擊發生之後，小布希總統（George W. Bush）就曾宣布緊急狀態，使軍事行動不受預算限制，以及能夠秘密監視與審訊犯嫌。由過往的經驗來看，緊急狀態往往是與戰爭、恐怖主義、金融秩序遭受衝擊或者國家安全有著密切的相關性。一旦進入了緊急狀態，為了守護國家的利益，總統的行政權力將會擴大，同時意味著人民的權利將會受到限制。

川普的野心：就是要蓋圍牆

然而，這次川普宣布的緊急狀態引起軒然大波的原因在於，民主黨以及對於南邊邊境問題抱持與川普不同意見的政黨人士，並不認為以宣布緊急命令獲取建牆資金的手段具有正當性與合法性，又或者建造圍牆足以解決問題，有甚者認為（川普所宣稱的）邊境問題受到了誇大。

與過去幾次緊急狀態的背景不同，民主黨與共和黨長期以來就對於此議題有著相當分歧的看法，而建造美墨邊境圍牆更是川普競選時的諾言，因此川普在向國會尋求預算未果後，即宣布進入緊急狀態以獲取資金，恐有將此權力做為服務其政治利益與滿足其野心之用的疑慮。

我國總統也有的「緊急處置權」

對比我國，總統則擁有受《憲法》保障的緊急處置權。1999年9月21日大地震重創中台灣，時任總統李登輝隨即於四天後發布緊急命令，在尚未有《災害防救法》的當時，此舉無疑地發揮了維持社會秩序、穩定民心與使災後救助較為順利的功用。這項權力被規範在《憲法增修條文》第二條第三項，其規定：「總統為避免國家或人民遭遇緊急危難或應付財政經濟上重大變故，得經行政院會議之決議發布緊急命令，為必要之處置，不受憲法第四十三條之限制。但須於發布命令後十日內提交立法院追認，如立法院不同意時，該緊急命令立即失效。」

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本質上相同的兩種權力

事實上，美國的緊急狀態與我國的緊急命令皆屬於總統緊急處置權的一種，他們在本質上是相同的，他們的共通點在於國會可進行不信任投票，這正是憲政主義中權力制衡精神的所在。當總統的緊急處置措施與比例原則不符、在程序上有所瑕疵，或者不具有正當性，在國會運作並未失靈與失能的情況下，該緊急狀態將會在期限內遭到國會否決而失效。此機制背後隱含的價值乃是，作為一部具有憲政主義精神的憲法，在制度面上除了具有權力分立的特色之外，亦強調權力之間的制衡。使得行為者們的政治利益產生衝突時，他們仍然能在制度內尋找到解決的機制，而非選擇跳脫制度規範與憲政運作，屆時民主或者政治體制崩潰的機率將會大大提高。

不過，兩者在規範面也存在著些許不同，例如對於緊急狀態定義的寬鬆，與國會行使否決權門檻的高低。不同的制度規範自然會造就不同的運作型態，然而更為重要的是，此機制能夠滿足行為者的政治利益，並且提供其足夠的誘因，讓行為者們願意將衝突留在體制內解決，使政府與政治體制仍然能保持運作。

除此之外，假設總統的緊急處分措施與比例原則不符、在程序上有所瑕疵，或者不具有正當性，但未能在國會中被擋下，此時，獨立於行政與立法權之外的司法審查，尚能作為守護憲政體制的最後一道防線。1952美國聯邦最高法院就曾裁定總統杜魯門（Harry S. Truman）不能發布緊急命令接收民營鋼鐵工廠，另外一個例子則是1971年總統尼克森（Richard Nixon）宣布緊急狀態以穩定金融秩序，但法院最終裁定尼克森越權。我國大法官也曾就為因應921大地震而發布的緊急命令所衍生的程序問題做成第543號解釋文，確立了往後發布總統發布緊急命令與行政機關制定補充規定時應遵循的程序。

小結

總而言之，無論是美國總統的緊急狀態權，或是我國總統的緊急命令，都有可能淪為政客實現其野心的手段。然而，當我們將目光轉回到這次事件上，對於民主黨而言，反對川普的邊境與移民政策，以獲取選票支持，何嘗不是其政治利益之所在？而扮演一個忠實的反對黨，嚴格檢視川普的政策，在下次選舉時扳回一城，更是民主黨不言自喻的野心。因此，當制度的行為者們都同樣具有野心時，我們應該思考的是，如何提供他們在體制內解決的動機與誘因，並且即使在這樣的情況下，仍保持制度的穩定運作。

正如同美國憲法之父麥迪遜（James Madison）在《聯邦論》中所言：「野心必須要用野心來對抗」（Ambition must be made to conteract ambition），當行政、立法與司法三權能夠彼此分立，同時相互制衡，方才有可能使政治體制長久、穩定地運作。

責任編輯：羅元祺
核稿編輯：翁世航