日本政府的大數據用法,才稱得上「不靠感覺制定政策」

日本政府的大數據用法,才稱得上「不靠感覺制定政策」
photo credit:The Yomiuri Shimbun/AP/達志影像
我們想讓你知道的是

RESAS地方經濟分析系統是日本地方創生三支箭中的第一箭,將地方經濟資料以視覺化的方式,呈現為容易理解的圖表與地圖標示,讓政策制定者以資料為基礎制訂政策,而不再是「靠感覺」或「經驗」來判斷。

「我自己有在地方政府工作的經驗,在制定政策與計畫的業務上,大家未必能靈活運用數據。大家不知道其實地方的『主要產業一直在喪失競爭力』,而公務人員也不知道『在地企業到底為地區帶來多大的附加價值』,若能善用RESAS,會有很多不一樣的『發現』。」

2015年時,日本内閣官房地方創生(まち・ひと・しごと創生)本部事務局大數據組早田豪組長,如此闡述了RESAS系統背後代表的意義。

今年是地方創生元年,在國家發展委員會的政策中,有一項很重要的政策服務叫做台灣經濟社會分析資料庫(Regional Economy Society Analyzing System , TESAS),企圖整合政府與民間各類統計及地圖資訊,掌握與追蹤台灣各地人口流動、經濟發展及地方建設狀況,協助各級地方政府推動地方創生事業提案。

在日本地方創生國家戰略中,RESAS(Regional Economy Society Analyzing System)地方經濟分析系統是日本地方創生三支箭中的第一箭,是地方經濟資料的「入口網站」, 系統將所有資料以視覺化的方式,呈現為容易理解的圖表與地圖標示,旨在讓政策制定者朝向以資料為基礎制訂政策(Evidence-Based Policy Making),讓所有利害關係者能有個共通的溝通語言,而不再是「靠感覺」或「經驗」來判斷政策,讓地方政府能把握現狀,客觀預測未來狀況,也能夠回過頭來檢討政策與預算。同時,搭配上關鍵績效指標(KPI)及循環式品質管理循環(PDCA),讓政策的價值能有一套穩定客觀的檢討方法。

活用RESAS資訊系統,讓產業政策高效益、高競爭力

RESAS資訊系統除了盤點能被活用的國家資料之外,為了降低地方政府個別購買數據資料的成本,還向民間企業包括帝國資料銀行(帝国データバンク)、NAVITIME JAPAN(ナビタイムジャパン)、Agoop(GPS大數據與流動人口資料)、NTT docomo、VISA、Agoop(GPS大數據與流動人口資料)等公司統一購置資料。

在資料呈現上,RESAS有地圖顯示功能,最早提供了「產業」、「地域經濟循環」、「農林水產業」、「觀光」、「人口」、「地方政府比較」等6個類別的資訊地圖。而有部分的功能則是只有地方政府才能使用的「限定選單」。

例如,為了讓地方政府能夠善用RESAS來制定產業政策,在地方政府限定使用的「產業地圖」中就多一個「企業別花火圖」,利用這個功能,就可以知道地方企業的分類名單,分類方式包括:地區外獲得的收入分配給地區內的「樞紐企業」、創造就業機會及完善就業環境的「雇傭貢獻型企業」、以及通過利益及納稅貢獻地區經濟的「利益貢獻型企業」。

透過這種企業分析,便可以清楚知道:影響地方經濟「地域中堅企業」的名單,換言之,地方政府對於區域內企業、產業的理解就更多,還可以按照名單來做企業拜訪,共同討論「如何提升地方的盈利」。

此外,企業透過「產業別花火圖」可以客觀地把握不同地方政府間的產業結構關係,創造出跨區域政府間的政策合作。而若著眼於「附加價值」、「勞動生產性」等核心,地方政府則可透過視覺化的產業「賺錢力分析」圖表、「專利分佈」地圖、以及「產業地圖」來討論產官學合作。

2015年12月,RESAS在第二次系統開發中追加了「地區經濟循環地圖」,「農林水產業地圖」和「觀光地圖」功能。「地區經濟循環地圖」可以從生產、分配、支出三個階段看地區的資金流動方向,從整體經濟型態、金錢流入流出循環來討論改善地區經濟循環的著力點。

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地域經濟循環圖 | 圖片來源:RESAS
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農林水產花火圖 | 圖片來源:RESAS

「觀光地圖」則集結了許多私營企業的大數據,諸如安裝在智慧型手機APP上的GPS、手機漫遊、目的地檢索等數據,可以了解現在哪些旅遊目的地受注目。另外,運用NTT docomo的手機漫遊數據,也能夠進行「外國人滯留」分析,了解外國旅客的移動及消費、比較白天和夜間不同國籍的外國人滯留人數、夜間逗留人數以及住宿率。

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觀光地圖國內目的地分析 | 圖片來源:RESAS

「外國人消費火花圖」則是利用VISA信用卡數據來掌握赴日外國人的消費額,並按都道府縣單位來表示,如此一來便能分析外國旅人的地方消費行為,同時,輔以手機導航時間GPS數據,進行外國人網格分析,以1km和10km為網格單位,顯示外國人的逗留人數,藉此可以分析地區的人氣景點和地區間外國人的移動情形。

若能善用些觀光數據,便能制定短中長期觀光策略,例如,非觀光景點可以透過SNS口碑行銷,創造短期的人潮,而長期來看,地方政府與觀光業者則要訂定讓旅人停留時間、增加消費的觀光策略,不斷開發新的觀光行銷計畫。

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外國人信用卡消費花火圖 | 圖片來源:RESAS

截至2017年RESAS系統已將地圖表單修正擴增8大類地圖,分別是:

  • 人口地圖:人口構成、人口增減、人口自然增減、人口社會增減、新就職人口與求學人口、未來人口推估、人口網格、未來人口密度。
  • 地區經濟循環地圖:地域經濟循環圖、生産分析、分配分析、支出分析、勞動生産性動向分析。
  • 產業結構地圖:全部產業構造、賺錢力分析、企業數、事業體數、從業者數及事業單位、付加價值額(企業單位)、勞動生產性(企業單位)、製造業結構、製造業比較、製造品出貨額、零售業商業結構、商業比較、年商品販售額、消費傾向(銷售時點情報系統)、滯留人口分析(銷售時點情報系統)、農業構造、農業生產額、農地分系、農業從業人員分析、農產銷售金額、林業總收入、山林分析、林業從業者分析、水產業近海漁獲量販售金額、近海漁船及養殖面積分析、近海漁業從業者分析、淡水漁獲販售金額、淡水漁船及養殖面積分析、淡水漁業從業者分析。
  • 企業活動地圖(原先在地方政府比較地圖):產業間交易(限地方政府調閱)、企業間交易(限地方政府調閱)、獎賞與補助金、創業比率、經營者平均年齡(限地方政府調閱)、黑字赤字企業比率,中小企業財務比較、海外企業進出動向、進出口交易、企業的海外進出口金額分析、研究開發會比較、專利分佈圖
  • 觀光地圖:國內目的地分析、國內滯留人口分析(住宿者)、國內住宿設施、外國人訪問分析、外國人滯留分析、外國人網格、外國人進出國際機場分析、外國人移動分析、外國人消費的比較(信用卡)、外國人消費支出結構(信用卡)、外國人消費的比較(免稅交易)、外國人消費支出結構(免稅交易)
  • 社區營造地圖:人口滯留分析、滯留人口率、通勤人口、流動人口網格、事業設立地點動向、設施週邊人口、不動產交易
  • 勞動/醫療社會福利地圖:人均薪資、有效求才利用率、求職者分析、醫療供給需求、照護者供給需求
  • 地方財政地圖:地方政府財政狀況比較、人均地方稅、人均市町村民稅、人均物業稅
用RESAS擴大公民參與,讓公共行政往民間扎根

日本自RESAS自上線以來,不只用在各地方政府制定其地方版綜合戰略,也被居民廣泛使用。中央政府出版RESAS漫畫版介紹以及影音課程,地方政府部門皆有相對應的推廣單位,與市民團體和非營利組織相繼舉辦RESAS研討會、政策黑客松等學習與推廣活動,藉由系統來分析自己居住的地區資料、解讀數據和當地遇到的課題,同時也跟全國各地方政府來比較,開始用數字制定政策解方、說自己地方的故事。此外,政府也開辦了推廣學習RESAS的認證制度,地區的大學也將RESAS活用於必修科目的授課內容,培養學生資訊管理、邏輯思考能力。

活用RESAS的技能不僅對地方政府員工有益,對金融機關的職員和中小企業診斷員來說,也能强化諮詢能力。而對學生來說,不僅僅以數據資料認識了地區,在求職時也成為一項強而有力的邏輯分析技能。

現透過RESAS官網,便能查詢到全日本各地的相關活動及案例,同時還能加入全國使用者社群。

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Credit: Reuters / TPG
企業、中央與地方政府,面對「資料」的心態都該不同

在日本,政府單位、地方政府以及民間企業對於RESAS這套系統有不同的看法,也有相對應的職責,在整體日本數據資料的應用上,需要關注未來長期的發展。

中央政府(與資料數據有關的單位)職責包括檢討區域間數據和數據間的相互關聯性,並將RESAS 推廣至都道府縣單位,用於實際的計畫提案。在人才面,建構RESAS專家認定制度,也有系統地用在編輯大學及高中的授課教材,並不斷地優化RESAS在平板電腦介面上的使用。

而地方政府的職責,資料面在於促進地方政府蒐集數據資料與開放,同時以合作為前提多做開放資料,促進民間單位蒐集數據資料與開放,並嘗試政府與民間的開放資料合作與混搭網頁。而人才培育面,則將系統導入到公務人員研修制度提高市民的分析能力

民間企業的職責對內在於發展地方的資料銀行功能,協助推廣KPI分析的技能,以共享的心態做API合作,並協助開發者。對外幫忙地方政府的資料科學能力培育,也倡議讓大眾知道善用民間企業數據的好處,同時認知到運用數據資料有價值性。

我們可以看到日本在日本在推動RESAS系統時的過程與目標,不斷檢討「什麼才是有價值的資料」,同時彙整齊中央與地方的數據資料,不只追求資料的「實用性」,更重視地方政府與民間甚至是學校的「實用率」。未來是否能看見更多以RESAS為基礎的教材、系統是否會因為缺乏維護資源而停止更新,抑或是台灣的TESAS的發展,值得未來持續關注。

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責任編輯:丁肇九
核稿編輯:翁世航