「新馬來西亞」誕生(下):淡化「馬來人至上」的嘗試,會在變天後延續還是無以為繼?

「新馬來西亞」誕生(下):淡化「馬來人至上」的嘗試,會在變天後延續還是無以為繼?
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2018年馬國「變天」,是舊日國家政治機器改由曾經在野的反對派與前巫統精英共同聯手操作。在可見的未來,原有國家構建路線很有機會被延續,希盟政府仍會抱持巫統受批評的國族觀。

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文:鄺健銘

本文為系列文章,上篇請見:「新馬來西亞」誕生?(上)來自台灣、菲律賓、印尼民主化的案例啟示

從亞洲民主化案例回望馬來西亞變天

台灣、菲律賓與印尼的民主化經驗能夠說明, 2018年馬國變天的三個獨特處:

第一,馬國變天,並非威權政體精英主動回應外來政經震盪、維護既有政權的結果。這也是說,馬哈迪重登相位後,有別於當年台灣蔣經國,他沒有主動推動民主化、族群重組的政治壓力與包袱。這不免會為馬國變天後的「變」打上折扣;

第二,令馬國變天的原因,同樣離不開權力精英內部分裂因素,但馬國案例與印尼、菲律賓案例的分別是,原本長期獨裁掌政的蘇哈托、馬可仕受權力精英分裂所逼,最終需要下 台、甚至逃亡;作為馬國首相任期最長、國家威權體制重要奠基者的馬哈迪,卻是威權執政集團內部分裂的推動與受益者。

馬哈迪得到馬來與非馬來反對黨經年累積的聲望加持,其公共形象得到重新包裝,為他再度掌政提供了極大方便。簡單說, 變天後馬哈迪重登相位後的政治境況,都令當年台菲印三位獨 裁者望塵莫及;第三,基於第二點,馬哈迪再度掌政需要面對的政治阻力不多,這意味,未來國家會否進一步透過族群重組方式進行民主化,會很大程度受馬哈迪的政治意願與政治手腕左右,這將成馬國變天暗湧的重要源頭。下文會透過爬梳馬國國家建構簡史,伸論這一點。

簡單說,馬國在1950年代立國前後,各族關係曾相當接近於「協商民主」(consociational democracy)狀態,但這種狀態得以被維持,主要是受益於英國人的政治聯繫助力,但馬來 亞乃至馬來西亞建國獨立後,這種助力便難以為繼。1969年, 馬來西亞發生五一三種族衝突後,各族「協商民主」式平衡關係被打破,第四任首相馬哈迪任內更力將馬來人主導地位推往頂峰。馬哈迪之後兩任首相曾嘗試在體制內推動改革,令各族關係重新靠往「協商民主」式平衡。2018年變天之後,馬國會重新步往馬哈迪昔日掌權時代的「馬來人至上」威權國家構建 模式,還是會進一步以「協商民主」式平衡為未來政治發展目標,便成疑問。

具體地說,馬國國家建構簡史,可概分為三階段,這分 別為:第一,1946至1969年間較接近協商民主的時代;第二, 1969至2003年間首相馬哈迪鞏固「馬來人至上」國族建構方針之時代;第三,從2003到2018年變天前後馬國國家建構進路未明的時代。

1946-1969年:較接近協商民主的時代

從1950年代到1960年代,馬來亞獨立,乃至馬來西亞的建 立,很大程度上,都是英國人為撤出後維持自身地緣政治利益 而推動的政治工程。在此自上而下的國族構建工程當中,英國 人曾有不同構想。因受到馬來精英壓力,英國人不得不放棄馬來與非馬來族群平起平座的國族建構方案,轉而以「馬來人至上」方針為綱。

不過,學者Michael S. H. Heng在他的2017年論文A Study of Nation Building in Malaysia裡認為,這段時期馬來與非馬來族群的關係,仍然相當接近「協商民主」狀態,這種狀態有 幾個特點:第一,政府由國家內主要族群的政治領袖組成;第 二,各族政治領袖都有否決權,這可保障少數族群的利益;第 三,各族享有相對合符比例的政經資源;第四,各族享有處理 族群內部事務的自主權。

馬來與非馬來族群所以能維持接近「協商民主」的關係, 與英國人的政治串連角色很有關係。在這段時期,各族群的政治精英都相對親英,而且有共同敵人—各族同樣相對抗拒共產勢力。成立於1946年巫統,與成立1949年的馬華公會在1952年結盟,原因是當時的馬華公會主要領袖都是受英語教育、土生土長的海峽華人,故此他們能為英人與巫統領袖所接受。

在這段時期,教學語言政策屢有變化,這既反映在「馬來人至上」方針之下,非馬來人仍然擁有相當程度的政策制訂話語權,但亦顯示各族關係之不穩定。從1950到1951年,為研究教育語言政策,官方曾成立三個委員會。第一個委員會建議, 以英語作為教育主要語言,這建議因受馬來人強烈反對而被擱 置。後兩個委員會發表立場對立的<巴恩報告書>(Barnes Report)與<芬吳報告書>(Fenn-Wu Report),前一份報告更照顧馬來人訴求,後一份報告則更重視保存華人教育自主空間。雖然《1952年教育法令》以<巴恩報告書>為基礎,但在1956年,立法局教育委員仍然發表照顧非馬來族群教育需要的 <拉薩報告書>(Razak Report)。這個教育委員會由時任教育 部長、後於1970年出任馬來西亞第二任首相的阿都拉薩(Abdul Razak)主持,在2018年敗選的第六任首相納吉,是阿都拉薩的長子。這份報告書的建議之一,是國民型小學以馬來語與英語為必修科,但少數族群的語言,仍可被留作主要教學語言。

1957年馬來亞獨立後,英人串連角色淡化,各族關係逐漸 失去平衡。具象徵意義的例子,是在1961年,華人教育運動領 袖林連玉被官方以「背叛馬來亞聯合邦」為由褫奪公民權,此前林連玉曾批評官方教育政策踐踏<1956拉薩報告書>精神。

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hoto Credit:林連玉基金會
馬來西亞華文教育的推手:林連玉
1969—2003年:首相馬哈迪鞏固「馬來人至上」 國族建構方針的時代

1969年大選,非馬來族群反對黨氣勢如虹,這令馬來人擔 憂,繼而觸發五一三族群衝突,政府隨即宣佈進入緊急狀態。 這是馬來西亞國家構建史的重要分水嶺,影響至今。五一三族 群衝突後,馬來西亞與新加坡這兩個前英國殖民地的國家構建 路徑迴然不同—新加坡採用城邦國家(city-state)模式,側重 社會多元雜揉;馬來西亞則採用民族國家(nation-state)模 式,更強硬地實行「馬來人至上」同化政策,非馬來族群因而 需要面對更明顯的社會文化與政治擠壓。

「新經濟政策」(New Economic Policy)是此一時期的重要政策。這項政策由馬來西亞第二任首相阿都拉薩頒佈,重 點在於透過種族配額等方式,為馬來人提供社會與經濟特別待遇,例子之一,是政府以固打制為馬來人預留大學學位,非馬來族裔的大學升讀率因而從1972年超過六成降至1977年的兩成五。與此同時,執政體制內的「協商民主」式平衡被進一步打 破,馬來精英在擴權,華人精英被邊緣化。1974年,馬華公會主席陳修信的財政部長之位被巫統成員取代。此後,陳修信要 求出任第二副首相,亦被首相阿都拉薩拒絕。

第四任首相馬哈迪是此一階段的關鍵人物。今天馬來西亞以「馬來人至上」為綱的威權管治模式,便是在馬哈迪長達 二十二年的任期內發展成熟。馬哈迪本身是「馬來人至上」方針的忠實信徒。1970年,馬哈迪著有《馬來人的困境》(The Malay Dilemma),書中認為,非馬來人—特別是華人,令馬來人承受處於經濟弱勢之苦,而且威脅馬來人的政治地位。巫統存在的理由,就是要透過「馬來人至上」方針,實現「種族間的平等」。《馬來人的困境》內容敏感,曾被列為禁書,本書 一直到1981年馬哈迪出任首相時才被解禁。

馬哈迪任內在經濟與文化層面強化「馬來人至上」方針。 於經濟範疇,他以「國家發展政策」(National Development Plan),取代於1990年到期的「新經濟政策」,延續各種「馬來人至上」特別待遇政策。於文化範疇,馬哈迪的重要舉動是將國家伊斯蘭化。相較立國初期的國家構建理念,此舉顯然更激進、更不重視各族之間的「協商民主」平衡。縱然國家憲法將伊斯蘭信仰列為「馬來人」定義之一(憲法訂明,「馬來 人」意指信奉伊斯蘭教、說馬來話、依從馬來風俗的人),但第一任首相東姑(Tunku Abdul Rahman)曾開宗明義說,「雖 然伊斯蘭是官方宗教,馬來西亞仍然是世俗國」,同時憲法亦有保障非馬來族群的宗教自由。到了2001年,馬哈迪對外宣 稱,馬來西亞是伊斯蘭國家。

馬哈迪將國家伊斯蘭化背後的重要原因之一,是為回應 1970年代末的伊朗伊斯蘭革命影響、與宗教立場相對激進的伊斯蘭黨(PAS)競逐馬來選民的支持。馬哈迪利用馬來人重要宗教進一步定義國家,以便政府為馬來人提供更多經濟與社會特權。換言之,馬哈迪任內的國家伊斯蘭化政策,可被視為族群政治的延伸。馬哈迪的國家伊斯蘭化政策包括:第一,修改 國家聯邦憲法,提升伊斯蘭法庭(Syariah Court)地位 ;第 二,在國家設立更多伊斯蘭機關,例如將政府機關伊斯蘭化, 建立全世界第一個伊斯蘭銀行體系,成立更多伊斯蘭學校,加 入伊斯蘭會議組織(Organization of the Islamic Conference, OIC)從而增加與伊斯蘭世界聯繫;第三,在首相辦公室設置馬 來西亞伊斯蘭教發展署(JKIM),以主導國家伊斯蘭教發展。 這種將國家伊斯蘭化的國家構建模式,至今仍然不時引發馬來 與非馬來族群之間的矛盾,其中一個爭議,源於伊斯蘭法庭被指愈趨權大,影響以英美普通法(Common Law)為要的民事法庭(Civil Court)的正常運作。

在鞏固「馬來人至上」國家綱領的同時,馬哈迪進一步加強威權管治,其中兩個案例是:第一,馬哈迪於1987年展開茅草行動(Operasi Lalang),遭拘捕人士包括伊斯蘭黨與華文教育運動領袖;第二,馬哈迪在任內不斷修改國家憲法,擴大首相權力,甚至開創首相兼任財長的傳統,這為後來的第六任首相納吉1MDB貪腐案製造了空間。

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高齡93歲的馬哈迪,去年(2019)5月馬來西亞大選後重新回鍋擔任首相。

學者James Chin在文集The End of UMNO?:Essays on Malaysia's Dominant Party的一章,曾以兩點概括「馬來人至 上」國家構建理念:第一,非馬來族群—特別是華人—不願承 認「馬來人至上」方針,是破壞「國家團結」的表現;第二, 華人沒有與馬來人分享經濟成就,是不報答馬來人與之分享土地的行為。

2003—2018年:馬國國家建構進路未明的時代

歷史往往不以線性演進,馬國國家構建史亦然。2018年馬國大選後,普遍輿論讚頌「變天」,頌詞背後多傾向假設,大 選前執政體制並無自行修正國家構建路線,這卻非事實。

馬哈迪在2003年退位後,之後兩任首相阿都拉(Abdullah Badawi)與納吉(Najib Tun Razak),都曾嘗試重新靠往 「協商民主」平衡的新國家構建路徑。阿都拉形象溫和,對非馬來族群較寬容,他在任時,媒體也享有更多自由,非馬來人族群如華人曾對他抱有期望,但他最後因改革進度不符公眾期望而在2009年退任。納吉上任後,曾提出「一個馬來西亞」 (1Malaysia)新國家構建願景,且主動終止「新經濟政策」部 份措施,例如不再強迫外來投資者夥拍「土地之子」股東。納吉甚至主動親近非馬來族群,例如,納吉是首位出席華人獨立中學(獨中)校慶晚宴的首相—獨中是華人自行籌集資金獨立營運、以保華人教育自主權的中學。不過,納吉的改革遭受阻 力,他最後也因受貪腐醜聞影響而在2018年敗選下台。

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大馬前首相納吉(右)與妻子羅斯瑪(左)皆因一馬洗錢弊案接受司法審判中。

變天前兩位首相淡化「馬來人至上」方針的嘗試,會在變天後得到延續,還是無以為繼?觀乎希盟新政府上台前後的表現,後者較有可能發生,理由至少有四個:

第一,選前希盟並無明顯表達修正「馬來人至上」方針 的意志。希盟選前政綱即使批評過去巫統政府利用「馬來人至 上」方針割裂族群從而鞏固威權政治,但其政綱第五章<兼容並蓄—構建包容與進步的國家>幾乎完全沒有提到,希盟一旦成功執政,會如何處理「馬來人至上」方針之問題。政綱羅列 的都是照顧家庭、青年、殘疾人士甚至他國種族衝突受害者需 要、但不中問題要害的政治承諾;第二,選後不久,馬來西亞學者莊迪澎甚至在新加坡《聯合早報》發表評論<馬哈迪們與巫統政權重生>,指反對黨聯 盟真正反對的,是貪腐的前首相納吉,而非巫統治國路線,這 變相為馬哈迪利用新取得權力建立巫統體系2.0製造了空間。事實上,馬哈迪在選後數月,便屢次發表認可「馬來人至上」方 針的政治言論,公開指華人富裕會增加種族差距、令馬國政治 不穩,而且認為,他所創建的希盟成員黨土著團結黨,可以成 為新「巫統」。這些觀點,都與馬哈迪舊作《馬來人的困境》 乃至變天前巫統的治國觀大同小異。馬哈迪甚至為希盟政府偏 離政綱承諾預留伏線。他公開指,撰寫政綱之時,希盟並無預 想可以執政;

第三,某程度上可以說,變天後,昔日反對黨力量在「巫統化」。從兩個例子可見,希盟新政府傾向維持既有「馬來人 至上」方針:第一個例子,是希盟政綱承諾,執政後會承認 獨中學生的統考文憑,以提高這些華人學生升讀馬國國立大 專學府的機會。但大選後,希盟新政府放棄承認統考,原因 之一是土團黨黨員批評,承認統考有違馬來人利益。另一例 子,是希盟政新府以防止1960年代五一三種族群衝突重演為 由,拒絕簽署聯合國公約《消除一切形式種族歧視國際公約》 (ICRED)。其後旨在感謝政府拒簽的反ICRED集會在馬國首 都舉行。主辦者聲稱,參與集會人數達三十萬,參加者包括從 執政變成在野的巫統成員。反ICRED集會之後,或會接任首相 的希盟領袖安華甚至為「新經濟政策」措施說項—他指,大學為馬來人設置配額有其必要、是扶貧手段,而且美國的大學也有按種族分配學位的制度。他沒有說的是,美國大學的配額政 策是為國內少數族群而設,馬來人在馬國佔人口多數,美國案 例顯然不適用於馬國;

第四,伊斯蘭黨在2018年大選成功單靠一己實力,分薄巫統與希盟的馬來票源,這種政治發展可能會削弱往後非馬來族群對國家構建進路的話語權。2004年伊斯蘭黨在選舉失利後, 改與非馬來反對黨合作,伊斯蘭黨的馬來選民票源,隨即成為 反對黨聯盟在2008與2013年大選取得佳績的重要助力。2015 年,伊斯蘭黨因政見不合,退出反對黨聯盟,這一方面增加了 反對黨聯盟餘下成員黨與馬哈迪結盟的誘因,另一方面,昔日 伊斯蘭黨源自馬來選民支持的政治能量曾驅使國家伊斯蘭化, 現在伊斯蘭黨能憑一己實力生存,這會否令「馬來人至上」議程重佔主導位置、為非馬來族群就他們處境設定政治議程增加 難度,不免成為變天後馬國政治新變數。

結語

本章探討的核心問題是,2018年馬國「變天」帶來何種轉變,是否能夠為馬國未來民主化進程提供助力。更精確地說, 2018年馬國「變天」,是舊日國家政治機器改由曾經在野的反對派與前巫統精英共同聯手操作。在可見的未來,原有國家構建路線很有機會被延續,希盟政府仍會抱持巫統受批評的國族觀。

延伸閱讀:

書籍介紹

變天之後:馬來西亞民主進程的懸念,季風帶文化有限公司

馬來西亞的民主進程與國家共同體建構路徑有何關係? 馬來西亞歷史性地出現首次政黨輪替後,國家未來民主路有何暗湧? 我們能如何比較馬來西亞變天與台灣﹑印尼﹑菲律賓等東亞與東南亞民主化經驗?

本書十四篇評論文章的作者,來自馬來西亞﹑新加坡﹑台灣與香港,當中有學者﹑資深傳媒人﹑醫生等,各有不同背景。亦因為作者背景不同,這本評論集的書寫特色,是較能以宏觀與比較視野,冷靜檢視2018年變天對馬來西亞乃至亞洲的意義。

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責任編輯:吳象元
核稿編輯:李牧宜

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