全台18縣市「國土計畫」將定案,如何用《國土計畫法》保護原住民土地?

全台18縣市「國土計畫」將定案,如何用《國土計畫法》保護原住民土地?
Photo credit: 關鍵評論網 李修慧
我們想讓你知道的是

從花蓮「亞洲水泥事件」到東海岸「美麗灣事件」,原註民的土地時常與國家、開發商發生衝突,今年4月,第一波縣市國土計畫就要送審,該如何透過管理全國土地的「國土計畫」,保障原住民族的土地權利?

唸給你聽
powered by Cyberon

政大昨(8)日舉辦原住民族土地論壇,適逢各縣市送出「縣市國土計畫」的最後期限,政治大學地政系教授戴秀雄、台灣城鄉發展學會理事長吳勁毅分享該如何分析、看待原住民部落常見的土地問題,而在《國土計畫法》中又有哪些工具,可以幫助原住民解決土地使用的困擾。

《國土計畫法》2016年正式施行,未來全台所有土地都必須「依規定」使用,但在此之前,各縣市必須先依人口、發展等需求,進行土地分類及規劃。因此,全台18個直轄縣市、省轄縣市【註1】政府必須在今年10月以前送交各自的「直轄市、縣(市)國土計畫」(簡稱「縣市國土計畫」)給內政部。

而這些計畫關係到全台人民對土地的利用,包括影響土地權利時常與國家發生衝突的原住民。8日,政治大學民族學系、地政學系和「土地政策與環境規劃碩士原住民專班」共同舉辦論壇,討論原住民的土地政策,也介紹在國土計畫法框架下,原住民該如何爭取自己土地的權利。

同樣的問題就用同一個解決方式?政大教授戴秀雄:得先找出正確「病灶」

論壇發表人政大地政系教授戴秀雄說,原住民部落最常提出的土地問題就是「建地不足、我家水源沒被保護到、沒有簡易自來水」。

戴秀雄説,過去習慣同樣的問題就用統一的方法解決,但他強調,在原住民部落,就算是「同樣的問題」,也可能來自不同的「原因」。比如同樣是「建地不足」,新竹縣尖石鄉鎮西堡部落跟花蓮縣光復鄉太巴塱部落的原因就大不相同,前者是因為位在高坡上、平地很少,「老天給的限制就是大」,但太巴塱部落大多是平原,「建地不足顯然不是找不到腹地的問題。」

因此他認為,有必要精確去檢視,每個部落、每個族群提出的土地問題,抓出正確的病灶,對症下藥。他將原住民土地的問題大略分成5種:

  1. 欠缺實質規劃:比如新竹縣尖石鄉分成前山地區和後山地區,鄉公所、衛生所全部都在前山地區,後山地區缺乏公共建設。【註2】
  2. 客觀地理條件的侷限:比如花蓮縣豐濱鄉新社部落,因為海岸線被侵蝕後退,噶瑪蘭族人居住用地瀕臨崩毀。
  3. 資源競爭:比如花蓮縣秀林鄉富世部落,因為有水泥礦產,太魯閣族人因而和亞洲水泥公司產生衝突。
  4. 原住民傳統文化與土地法規不合:比如花蓮縣光復鄉太巴塱部落早期的「輪耕制度」,一塊耕地今年是農地、明年可能休耕變成林地,等待地力恢復。同一塊地等於是「林業用地」、「農業用地」交互使用,但目前法規不允許這種用地別。
  5. 國土在新資訊與新環境因素下缺乏整體考量:比如屏東縣瑪家鄉瑪家部落族人曾經過遷徙,因此分成上、中、下部落,但在八八風災後,中部落災害潛勢太嚴重,不適合住人,不該規劃成住宅用地。

戴秀雄說,這些原因,都得下到田野實際觀察,才能發現同樣問題背後不同的原因。

國土計畫法新工具:鄉村地區整體規劃

而台灣城鄉發展學會理事長吳勁毅則實際說明,《國土計畫法》中有哪些可以幫助原住民爭取土地權利的工具。

如果遇到土地實際使用與登記狀況不符,目前最直接的工具就是「更正」土地登記或「變更」土地登記。吳勁毅説,這些原民會都有資源可以協助,如果部落有需求可以直接詢問縣市政府的原行局(原住民行政局)或原行處(原住民行政處),請他們轉介資源。

但他說,在國土計畫的架構下,還有兩個全新的工具可以協助原住民處理土地問題,就是「鄉村地區整體規劃」和「原住民族特定區域計畫」。

「鄉村地區整體規劃」規定在《全國國土計畫》中,要求縣市政府,應該分析鄉村地區的人口、產業、土地使用、公共設施等,盤點課題並規劃因應策略。吳勁毅解釋,「你可以以一個鄉鎮為基本的單元,實施主要計畫,在鄉村範圍內的各部落或村子,進行細部計畫。」做完細部計畫,就可以解決現在部落裡土地使用的困擾。

吳勁毅以自己的部落太巴塱部落為例,太巴塱部落長期有人口老化、三十多歲年輕人離鄉的問題,居民想要藉由太巴塱大量的農地,發展「酒米產業」,吸引年輕人回流,但卻遇到「酒廠建地不足」的問題。但要進行細部計畫,就必須進行調查,確定土地是否真的不足?不足多少?不足的土地是否真的影響部落文化傳承及產業發展。

太巴塱部落團隊首先將「計畫編定的土地」和「土地實際使用現況」做比較,經過調查和分析,確定太巴塱部落鄉村區可供建築的用地只有22.57公頃,但實際使用有37.84公頃,「有15.27公頃的建築,沒有在既有的計畫中被滿足,等於是以違建的方式存在。」

吳勁毅說,確定赤字後,下一步就必須探討「這個15.27公頃的赤字,是(政府)應該要給你的,讓你的使用合法化,還是違章應該要拆掉?」因此就得回答這些預計用作酒廠的建地,對部落來說為什麼重要。

太巴塱部落團隊分析人口數據,發現太巴塱部落31~40歲的人口特別少,經過調查,是由於2009年推動農委會「小地主大佃農」計畫,鼓勵年輕人回鄉務農,「當時60、70歲老一輩的土地被40幾歲的全部攔截,30幾歲的人沒有地,(加上部落沒有其他產業),所以不會回來」,吳勁毅説,「我們文化復振這麼多年,實際的經濟逼迫我們讓這群人不在部落。」

但為何每個年齡層的人回到家鄉對阿美族部落來說這麼重要?吳勁毅以阿美族的傳統文化分析。阿美族的文化主要由一種叫做「年齡階層」的組織傳承,部落會將所有男性依照年齡分組,比如15~20歲分在A組,20~25歲分成B組、26~30歲的人分在C組。所有的文化工作都是由「年長的階層」傳給「年輕的階層」,C組教B組、B組教A組,以此類推。

吳勁毅強調,「我們不可以隔代去教再下一層的人」,而當31~40歲的人不在部落,將導致26~30歲的階層沒人教,繼而往下,20~25歲、15~20歲也沒有人帶領,文化將無以為繼。加上有適合的廠商願意投資酒米產業,為了讓人口回流、進而讓部落的文化得以傳承下去,太巴塱部落的確需要建造酒廠的「丁種建築用地」。

吳勁毅說,「這個丁種建築需求,經過上面的分析聽起來才合理,就可以提出『鄉村地區整體規劃』的細部計畫。」但吳勁毅也説,「你不可以大筆一揮,就說我只要有土地、年輕人就會回來、產業就會回流,這叫做唬爛。」他強調部落必須核實的、清晰的說明土地需求,以及有了這些土地後的效益。

不過吳勁毅補充,由於《國土計畫法》第15條規定「為配合全國國土計畫之指示事項」可以「適時檢討變更之」,不受「縣市國土計畫」每5年才能變更、檢討的限制。「白話文就是說,你『隨時』只要發起『鄉村地區整體規劃』的程序,完成之後,等同變更縣市國土計畫。」

他說,實際的細部方法內政部營建署正在發展中,但是呼籲「在座各位如果有需要,跟鄉公所跟縣政府申請一筆錢,就開始啟動這件事。」解決部落內部的土地困擾。

原住民族特定區域計畫:讓原民文化不再「於法不容」

而「原住民族特定區域計畫」則是「現在的土地使用、土地管制完全沒有空間,全部卡死了,就是上述三個都沒辦法解決的問題,就可以使用『原住民族特定區域計畫』」。

吳勁毅以太巴塱部落早期的「輪耕」為例。輪耕是種特殊的耕作方式,比如將土地分成A、B兩區,部落的人在A區耕作10年後,就轉移到B區,讓A區的土地恢復地力,B區耕作10年後,再換回A區,讓B區的土地休養生息。

吳勁毅說,這是不到100年前,太巴塱部落還在執行的輪耕,如果要進行文化復振,希望重新開始輪耕,就會碰到土地適用的問題,因為輪耕地等於是「林業、農業用地交互使用,目前沒有這種用地別」,這時候,就可以試著申請成為「原住民族特定區域計畫」,在這個計畫的區域內,打破原有的土地分區限制。

戴秀雄説,這些原住民的土地問題,都是《國土計畫法》出現前的舊有問題,但《國土計畫法》不見得能完全解決,但唯一的不同就是,《國土計畫法》提供了一些方法讓民眾可以「從社區、部落,由下往上著手規劃,第一次比較有機會反映真實狀況跟真實困境。」

他也呼籲「部落必須捲起袖子自己去分析問題的原因在哪、需要什麼樣的改變,大家一起來做規劃。」吳勁毅也鼓勵,「像『原住民族特定區域計畫』,就是非常前瞻性的工具,所以你在思考你未來部落的發展的時候,不要被現行框架綁死了。」

【註1】《國土計畫法》2015年底完成立法,2016年5月1日正式施行。依法,該法施行2年內(2018年4月30日)應公告實施《全國國土計畫》;《全國國土計畫》實施2年內(2020年4月30日)公告實施「直轄市、縣(市)國土計畫」;「縣市國土計畫」實施2年內(2022年4月30日)定出「國土功能分區」,全國土地的利用、規劃才算完成。

但台北市、金門縣、連江縣及嘉義市這4縣市,因為全轄區已發布都市計畫,可以免擬國土計畫。除了這4個縣市以外,全國共18縣市都必須完成「縣市國土計畫」送內政部國土計畫審議會審查。內政部擬依3梯次審理,第一梯次是五都在今年4月底前就得送審;第二梯包括北部、中部縣市,今年7月得送審;最晚的一批是南部、東部及離島,今年10月底以前送審。

【註2】政大地政系教授徐世榮表示,目前台灣土地分區分成「都市計畫區」、「國家公園」、「區域計畫區」3種,分別佔全台土地面積13%、9%和78%。但戴秀雄表示,從日治時期以來,只有都市計畫區有過整體規劃,1974年雖然訂立區域計畫法,「很遺憾只是把現狀凍結下來,根本沒有幫所有的鄉間進行規劃,台灣的的鄉間被整體全面性放生。」因此才會出現新竹縣尖石鄉的狀況:公共建設分布不符合人口需求。

核稿編輯:羊正鈺