台灣發展地方創生的最後一哩路,就是「接地氣」

台灣發展地方創生的最後一哩路,就是「接地氣」

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臺灣目前的基層民主治理樣貌,雖已從強調管制的「政府統治模式」,轉為重視分權、開放與協力,只是,地方治理目前仍然存在舊官僚體制下政策執行力不足的課題,而這讓地方創生發展的最後一哩路,增添了各樣的顛頗。

文:張力亞(國立暨南國際大學通識教育中心助理教授、水沙連人文創新與社會實踐研究中心協力治理組組長)

面對台灣高齡化且少子化的衝擊,台灣總人口數正逐漸的往下降。根據國發會的研究資料統計,相較於2017年2357萬人,2065年台灣總人口推估將減少至1735萬人,兩者相差近622萬人,人口減少幅度將超過四分之一。這不僅衝擊台灣的人力資源,更影響整體經濟、社會與文化的發展。面對這個嚴峻的挑戰課題,行政院期盼產官學研社共同合作,為不同區域的地方創生提出振興之道,更將2019年宣示為台灣地方創生元年!

根據相關統計資料分析,被行政院國家發展委員會(簡稱:行政院國發會)列為地方創生優先的各個區域,要如何掌握地方DNA進而擘劃地方創生願景,並研擬各項事業提案嗣後予以落實,位處第一線的縣市政府、鄉鎮市公所,將扮演極為重要且關鍵性的角色,這部分不僅行政院國發會的地方創生國家戰略計畫中有所表列,同時也獲得許多學者加以關注與提醒。

例如:長期關心台灣農村發展的台灣城鄉發展學會吳勁毅理事長曾撰文提到(2018):借鏡日本而來的地方創生計畫立意甚佳,惟考量台灣與日本的公務人員差異性,在地方創生的過程中,真正該被創生的是「地方政府」,不能放棄提升「鄉鎮力」。

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行政院國家發展委員會地方創生事業提案流程示意圖 | 資料來源:行政院國家發展委員會,2018:13

筆者於2019年1月因公前往日本考察,分別拜訪岡山市民協働局市民協働部ESD推進課、以及西粟倉村役所,瞭解日本地方政府推動學習型城市、地方創生的具體作為。首先,拜訪岡山市民協働局市民協働部ESD推進課的期間,單位同仁不僅簡介該單位如何與國中小、高中、大學、社區教育中心、企業、組織合作推動永續發展教育(Education for Sustainable Development, ESD)各項活動的事宜,更安排筆者與團隊夥伴參訪富士清潔公司(FUJI CLEAN)。

富士清潔公司,主要是負責岡山縣、岡山市、香川縣、兵庫縣、倉敷市等地區的廢棄物處理,項目包含:污泥、廢油、木材、紙類、金屬、陶器、碎石、土方、纖維等。富士清潔公司與岡山市民協働局市民協働部ESD推進課兩者,原是因為環保檢查而產生連結,嗣後為摒除一般社會大眾對廢棄物處理等同於暴力的既定印象,富士清潔公司在岡山市民協働局市民協働部ESD推進課協助下參與環境教育學習,並且連結岡山理科大學進行產學連攜事業合作,以廢棄物作為素材研發再生建築資材。歷經一段時間努力,不僅改善公司的廢棄物處理環境,更成為岡山地方永續發展教育活動推進據點,以及地區環境教育見學場域。

參訪過程印象最深刻的是,富士清潔公司高階經理人非常榮耀的指出:在市民協働部ESD推進課的人員鼓勵與輔導協助下,公司投入環保事業的轉型工作,這個改變不僅改變公司內部人員的服務意識,讓原本沒有自信心且木訥的同仁變得有自信且可擔負見學解說,更改善公司與地域之間的鄰里關係,同時也意外獲得許多媒體報導,提升公司的的對外形象與行銷。

其次,參訪岡山縣境內少數豪雪地帶的西粟倉村。該村境內95%土地為林業用地(85%為私人林地),為林業該地區的主要產業。目前人口僅有1478人,其中65歲以上人口佔35.7%,為改善村內失衡人口比例,歷經1999年到2006年的「平成大合併」過程,拒絕合併的西粟倉村,於2004年起市役所即與地方有志之士探討地域再生事業的發展方向,經討論後決議:「森林是西粟倉村的根本,要是林業再生了,村子也重生!」。

嗣後,西粟倉村役所以「百年森林事業計畫」作為主題,對外招募家俱木工、行銷人員,並以生活居住環境及低廉的房租建構定住支援服務系統、整理「舊影石小學校」作為青年創業基地,以及協助青年申請地方創生協力隊資源等,吸引年青年搬遷至此地發展地方創生事業。從2004年到2015年為止,村役所積極託管的林地達1347公頃,共2820件,木材販賣總金額是託管前的十倍。同時間陸續已有13家公司在此創業,年營收超過8億日圓,創造出117個雇用機會,吸引100人以上的移居,佔了總人口的7%,成為日本限界聚落翻轉的重要案例。在交流過程中,西粟倉村產業觀光課的荻原勇一課長輔佐表示:身為公務人員,以前是做土木工程的事情,雖然也是造福民眾,但在西粟倉村服務的日子裡,卻因協助青年進駐創業,並為地方創造在地雇用的成效,讓人感覺這項公職變得更有意義了!

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西粟倉村舊影石小學校 | 作者提供

從岡山富士清潔公司與西粟倉村的兩個案例可瞭解到:地方政府職員的服務熱忱、其對政策計畫的認識,以及對地方創生事業團隊之培力與協力,是地方創生發展極為重要的工作項目。惟回顧近三、四十年來地方自治的政治、社會與文化變革,我們可以清楚瞭解到,伴隨解嚴而來的政治參與開放、公民社會力崛起,台灣目前的基層民主治理樣貌,業已從以往強調管制、命令作為基礎的「政府統治模式」,移轉為重視分權、開放與協力為主的「地方治理模式」。只是,地方治理模式的實踐與深化過程,目前仍然存在:舊官僚體制下政策執行力不足的課題,這部分含括:府際關係連結的斷裂、行政社造化缺乏整合、基層組織治理成效不彰三項問題(張力亞、江大樹,2016)。

首先,府際關係連結的斷裂,以社區營造政策執行為例,長期以來中央政府在推動基層社區營造政策時,經常跳過基層鄉(鎮、市)公所,採取直接補助社區方式加以執行。此種跳躍式資源傳輸,雖可增加行政效率,卻弱化基層鄉(鎮、市)公所的治理能力,衝擊基層鄉(鎮、市)公所與社區的信任關係。同時也導致鄉(鎮、市)公所無法將深具整合性資源思維的社區營造邏輯,真正轉化為基層民主治理的施政工具,且難以積極扮演承上轉下的中介角色。

其次,雖然自行政院文化建設委員會(後改制為文化部)於1994年倡議社區總體營造政策以來,該項政策中的「社區賦權理念」獲得其他部會支持與採用。2003年後更積極輔導各縣(市)政府、鄉(鎮、市)公所成立社區營造推動委員會、社區營造中心,統整地方政府內部各項社區營造政策資源,企盼落實行政社造化理念與操作模式。但囿於政治首長的支持程度、各組織單位的本位主義思維,以及政府部門追求「行政的合理性與正當性」與「經濟的成本效益」,往往以「立竿見影的政策績效」作為政策執行或經費補助的前提要件,致使整體行政社造化的成效不彰。

第三,村(里)辦公室與社區發展協會,是台灣基層社區公民參與的主要管道,也是培育公民參與能力的重要機制設計。可惜在實務運作上,礙於1999年《地方制度法》第60條的規定:「里『得』召集里民大會。」。多數基層地方政府基於行政便宜性,以及長期以來的地方頭人政治參與文化等因素,普遍不積極召開相關會議,致使呈現基層民眾參與公共審議之治理成效不佳的現象,甚至在日常生活中一般民選政治人物、民眾與政黨,乃至於公共社團,多數仍然普遍缺乏對公共權力正當程序、權力責任及市民社會參與重要性的認知問題(趙永茂,2007:8-9),形成台灣基層社會存在「政治層面的形式民主化,民間社會關係網絡未能同步民主化」的弔詭現象(李丁讚,2007:221)。

面對上述台灣地方治理中基層地方政府治理能量不足的現況課題,在行政院國家發展委員會推動地方創生政策的此刻,如何適當且持續性的培力與協力基層地方政府提升其各級首長的領導力、各單位人員的觀念、熱情,以及計畫執行力,無疑是台灣地方創生政策能否接地且可持續運轉的重要關鍵挑戰。

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Photo Credit: 中央社

為落實地方創生政策的成效,行政院國家發展委員會不僅積極走入基層地方政府辦理各項說明會,並已商請同仁主動認養未來可協力輔導的鄉(鎮、市)公所、縣(市)政府,提供其地方創生事業提案的諮詢與後續資源媒合事宜,這點值得嘉許與鼓勵。只是,根據彼此實際參與行政院國發會所舉辦的地方創生政策說明會(南投場)、以及辦理南投縣地方創生共學工作坊的觀察發現:出席的基層地方政府人員對於地方創生政策概念與作法仍舊侷限於以往的計畫執行思維,且多數基層地方政府的政治領導者對此議題的認知尚處不足

是以,面對基層地方政府執行地方創生事宜的複雜工作,行政院國家發展委員會協力的同仁除本項業務外,尚有其他原本已在執行的核心業務,未來兩項業務之間如何找到平衡點深具考驗,亦或是未來要仿效日本內閣府獨自成立地方創生專責單位,這部分基於培力與協力的觀點,是值得再做考量。

另一方面,鑑於台灣社會與高等教育的發展需求,教育部認為:大學功能不應僅侷限於研究學術與培育人才,更要以提升文化、服務社會、促進國家發展作為宗旨,肩負「連結在地」的責任,實踐大學的社會責任(University Social Responsibility, USR)以帶動城鄉發展、促進文化振興、再造社區風華,同時創造在地價值等。是以,教育部特於2017年訂定「教育部推動大專院校社會責任實踐計畫補助要點」,並於同年試辦推動「大學社會責任實踐計畫(USR計畫)」,2018-19年正式執行第一期計畫。從2017年試辦期至2018年正式執行期,共吸引116間大專院校投遞220件計畫申請,其中116件獲得正式執行的計畫補助。

然而,這波大學社會責任計畫執行,雖為台灣基層社會帶來多元創新的人力資源及行動能量,但仍有不少挑戰課題亟待思考,例如:大學如何與基層社會建構協力合作模式,是個別教師的獨自參與,或是以校層級的跨領域資源進行合作?、彼此之間合作關係是因應計畫執行所需,還是跳脫計畫框架而產生的長期性夥伴關係?

共設教育學程 金大彰師大盼合作發揮優勢
Photo Credit: 中央社

正當大學尚在摸索與基層社會建構大學社會責任計畫實踐的合作模式與方法之際,配合行政院國發會「地方創生政策」推行,教育部特於2019年1月4日於國立台北科技大學辦理「大學協助地方創生座談會」,邀請各大專院校校長與會,企盼以計畫獎勵的途徑,鼓勵大專院校未來可積極協助優先推動的鄉鎮市區開展地方創生事宜,共同發掘各自未來的發展特色。

只是,大學協力基層地方政府推動地方創生政策,正面臨台灣多數大學集中於北部,但地方創生優先鄉鎮卻分散於中南部的現實課題。另一方面,這些鄉鎮區之所以被列為地方創生優先區,其面臨的創生課題含括:基層社區的政經社文現況,更涉及基層地方政府職能不足的嚴峻挑戰。是以,在上述空間結構與治理問題下,大學究竟要採取什麼樣的認知(短期計畫考量、作為校務發展的核心任務)、態度與視野(專家輔導視野、先參與後行動的觀點)、協助哪些事項(地方DNA的挖掘、計畫書撰寫與提案、人才培力、地方社群網絡鏈結)、協力方法(駐點、久久來一次)等,與基層地方政府建構良善的培力與協力關係,都是未來大學協力基層地方政府開展地方創生必須關注考量的課題。


參考文獻:

  • 行政院國家發展委員會(2018)。地方創生國家戰略計畫(核定本)。台北:行政院國家發展委員會。
  • 吳勁毅(2018)。鄉村與地方創生02│真正該被創生的是「地方政府」,不能放棄提升「鄉鎮力」,上下游Newsmarket(下載日期:2019.2.20)。
  • 李丁讚(2007)。台灣民主困境的社會根源。《台灣社會研究季刊》,第65期,頁215-225。
  • 張力亞、江大樹(2016)。基層民主治理的現狀與挑戰,收錄於王業立主編《台灣民主之反思與前瞻》,台灣民主基金會(台北,6月),頁287-316。
  • 趙永茂(2007)。從地方治理論台灣地方政治發展的基本問題。《政治科學論叢》,第31期,頁1-38。

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本文經台灣新社會智庫授權轉載,原文發表於此

責任編輯:丁肇九
核稿編輯:翁世航