歐亞大陸兩端的大國對決:從複雜變得更複雜的歐中關係

歐亞大陸兩端的大國對決:從複雜變得更複雜的歐中關係
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我們想讓你知道的是

中國認為自己出錢就是老大,所以其提出的基建計畫可以不管當地的治理文化與模式,歐盟對此頗不以為然。如果是兩者在亞非拉等第三地競爭也就算了,偏偏這個競爭是打到歐盟自家土地上,布魯塞爾的反彈可想而知。

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文:賴怡忠(讀錯書,入錯行,生錯時代的政治邊緣人)

這兩個月中國與歐盟關係很熱鬧:除了18日外交部長王毅赴布魯塞爾出席歐中戰略對話,再來將有習近平在3月底去法國與意大利展開中法與中意峰會,接著李克強總理去布魯塞爾開中國-歐盟峰會,李克強之後還要繼續前往克羅地亞與克國開雙邊峰會,以及本年的「十六加一峰會」。

由於先前傳出習近平去完歐洲後會前往佛州開特習會,以及習這次訪意可能會順道走訪台灣邦交國梵蒂岡,因此台北的觀察重點多在習會利用訪歐時是否會釋放出與特習會相關的訊號,以及台梵關係是否會出現鬆動跡象等。但另一場值得關注的大戲應該是歐盟與中國關係。目前看來,這個關係只會從已經有些複雜,變得更複雜。

政策轉向:歐盟不再視中國為經濟機會

日前歐盟執委會在3月12日發布一份《歐盟-中國戰略展望》(EU-China Strategic Outlook),提出對中政策的十大行動計畫。值得一提的是,這份戰略展望將中國定位為經濟競爭者與治理的體制性對手 (an economic competitor in pursuit of technological leadership and a systemic rival promoting alternative models of governance),這份報告的調性,與過去歐洲國家普遍視中國為經濟機會,也是氣候變遷議題的合作夥伴,以尋求雙邊與多邊合作的基調大相逕庭。

由於時值習近平3月底訪歐與李克強4月初來歐洲開中歐雙邊峰會,因此這份報告被認為是歐盟有意在習、李前後訪歐前先將立場畫下,以佔據談判對話制高點的作為。更因為這份報告是繼美國在2017年12月發布國家安全戰略報告,與2018年10月副總統彭斯(Mike Pence)的對中政策演講後,第一份由美國以外的西方國家所公布的對中戰略指導性文件。因此,這不僅表示歐盟有意在短期的歐中對話搶先機,也有著長期政策宣示的效果,其意義非比尋常。

中國被歐盟定位為經濟與政治體制的系統性對手,不再是合作夥伴的變化,其來有自。除了歐洲企業從2010年就不斷抱怨中國的政府採購規定及其市場不公平競爭作為,也對其強迫技轉感到挫折。但企業的私下抱怨很難轉化為集體行動,因為中國只要選擇性地給若干願意配合廠商一些甜頭,廠商往往會為了爭取留有優惠待遇的機會而選擇沉默。這次執委會態度明顯變硬,與中國近幾年在歐洲狂搞「十六加一峰會」、「一帶一路」使得歐盟怨聲載道,習大大本身「封帝」導致歐盟不再對中國改革有幻想,日益加深的中俄軍事也迫使歐盟注意中國對歐盟安全的影響等變化有關。

但歐盟畢竟不像美國,過去十多年來與中國的眉來眼去,也影響了歐盟的對中作為選項。如今,歐盟又被英國脫歐談判弄得頭痛欲裂,5月也有歐洲議會選舉,這使得歐盟作為一個強力的政治行動單元依舊是力有未逮,過去主導歐盟的德國總理默克爾(Angela Merkel)也預期會逐漸淡出。這些因素使得大型會員國對歐盟的影響力會更大,而在大型會員國的動向中,台灣需要更關注法、德、波蘭等國對歐盟的影響。

十六加一峰會,引起歐盟撕裂歐洲的疑慮

與歐洲議會議員、官員、或是歐洲相關智庫人員交流時,最常聽到歐盟對中國的抱怨就是「十六加一峰會」。這個於2012年啟動,以16個位於中、東歐的前華沙公約組織與蘇聯時代的加盟共和國等與中國組成的年度論壇,成為歐盟抱怨中國不遵守「一個歐洲」政策的重要來源。

歐盟抱怨這個峰會高度不透明,且中國利用其內有歐盟會員國與非歐盟會員國的差異,以分而治之的方式,造成11個歐盟會員國與五個非歐盟會員國的矛盾,以及這11個歐盟會員國內部之間的爭論。不僅讓歐盟的歐洲整合進程出現問題,也增加歐盟內部整合的變數。

「十六加一峰會」在實際上不是中、東歐16國集體與中國協商的雙邊論壇,而是16個國家個別與中國展開的雙邊峰會。這16國集體與中國協商都不一定有利,更何況是單獨面對中國。這個設計當然使中國佔盡優勢,進而藉此支配對中、東歐的政治議程。由於後冷戰時代歐盟的重要進程就是向東擴張以盡量含納中、東歐國家於其中,當中國透過「十六加一論壇」對中、東歐產生影響,自然會沿著中東歐的歐盟會員國對歐盟產生影響。

「十六加一峰會」另一特殊之處在於其中有五個非歐盟會員國,這五個前南斯拉夫的非歐盟會員國沒有歐盟的資源挹注與開放市場,但也沒有歐盟諸多法規的限制。前者使得這些國家在沒有歐盟市場為籌碼下會更期待中國的資源挹注,後者使中國得以方便迴避歐盟法規。如果北京再以一些跨境方案(例如橫跨匈牙利與塞爾維亞的鐵路方案),引誘與其相鄰的歐盟會員國為了這些方案成為歐盟內部為中國利益關說的說客。

之前德國外長指責中國要歐盟遵守一中政策,但北京卻不願遵守一個歐洲政策,就意指中國透過「十六加一峰會」對歐洲與歐盟的撕裂作用。有趣的是:這次李克強訪歐開歐中峰會的時間,歐盟就在幕後操作,使其在十六加一峰會前舉行,以避免出現李克強帶著「十六加一峰會」結論,要歐盟在歐中峰會背書的尷尬處境。

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「一帶一路」與泛歐路網形成競爭關係

「十六加一峰會」已經對歐盟產生很大的困擾,而「十六加一峰會」近來更成為中國在歐洲倡議「一帶一路」計畫的重要舞台。相對於「一帶一路」在中亞、南亞、非洲、南太等地區出現飽受抨擊的債務外交,其歐洲版目前比較沒這個問題。但是布魯塞爾本部對於「一帶一路」中東歐版依舊厭惡異常,主要是因為歐盟整合計畫中已經有泛歐洲路網(Trans-European Network,TEN)的基礎建設項目,但中國卻是直接向歐盟會員國提出「一帶一路」基建計畫,沒與歐盟本部先打過招呼,其計畫過程與執行方式更是高度不透明。

前者已經出現「一帶一路」計畫與「泛歐洲路網」計畫高度重疊的後遺症,特別是兩者都著重於東西向的連結,使得兩者不是相輔相成,而是相互競爭。後者則對歐盟近年來強調透明開放的多邊治理造成變數。特別是中、東歐這些甫從極權專制轉型的新進民主國家來說,形成透明治理制度與文化是更為急切的工作,但這個進程正被中國以其強大資本為後盾的「一帶一路」計畫截擊。

中國認為自己出錢就是老大,所以其提出的基建計畫可以不管當地的治理文化與模式,歐盟對此頗不以為然。如果是兩者在亞非拉等第三地競爭也就算了,偏偏這個競爭是打到歐盟自家土地上,布魯塞爾的反彈可想而知。只是中國認為布魯塞爾就是西歐觀點,中、東歐對此不一定同意,當獲取如匈牙利、希臘等部分東歐國家的首肯,北京更是有恃無恐。

習大大稱帝後,歐盟逐漸發現價值是歐中關係長久的根本

另一個重要的發展,是去(2018)年2月中國修憲讓習大大有機會合法稱帝,使歐盟對中觀感出現了根本變化。1980年代鄧小平啟動中國改革開放,其過程甚至也促使蘇聯在五年後展開類似的政改方案,因此西歐國家對於中國從後面推一把降低蘇聯對歐威脅是有感覺的,也更傾向認為中國的經改開放會使中國更為民主自由。江澤民、胡錦濤也都力行經改開放路線,即便在胡錦濤後其可以明顯看到中國封閉內部市場,培植國家隊抗歐,國進民退的趨勢明顯,但胡錦濤並不是強勢的領導者,歐盟基本上找不到明顯抗中的理由。

習近平上台後的系列緊縮作為,讓大家開始關注中國的未來走向。雖然感覺中國可能朝向更為集權的方向進行,但歐盟分析家還多以習近平需要固權以對抗薄、周為主的鷹派勢力來解釋習的作為。直到習近平人馬在十九大全面接班,「一帶一路」入共產黨黨綱,帶著習近平名字的中國特色社會主義思想進入十九大政治報告,而這份報告又把民主解釋為西方政治體制,拒絕其普世性,歐盟對中國的未來走向才出現嚴重懷疑。

擊垮歐盟對中觀感的最後臨門一腳,就是其後三中全會的修憲提案,把主席從任期制「解放」出來,為習近平合法做皇帝鋪路。這個作為,導致歐盟對中國未來走向出現新的定性,也迫使歐盟要正視與中國的價值差異,以及這個差異對雙方關係的未來衝擊。

當不再認為中國一定會走向民主後,許多在過去認為要在做法上對中國謙讓妥協以助其發展自由與人權的理由,就不復存在了。加上中國又透過「一帶一路」、「十六加一峰會」影響歐盟的整合,更有意在亞非拉等地區,透過「一帶一路」基建計畫,輸出中國的數位極權治理模式。後者與歐盟對全球民主人權的倡議背道而馳。這些發展使得歐盟本部在對中關係上開始願意更強調價值,與中國的雙邊對話上,也開始更強調歐中人權對話機制的重要性。

中俄在歐聯合軍演,喚醒歐盟的安全關注

另一個值得注意的發展,是中俄軍事合作對歐盟對中關係也造成影響。過去幾年來中俄聯合軍演的規模日漸加大。俄中在亞太地區以及波羅地海、地中海的軍演,固然有彼此奧援,於彼此的地盤上加持對方,以助俄抗衡美歐,幫中牽制美日澳等作用,但俄歐關係在2014年俄羅斯併吞克里米亞後產生變化,前共產東歐歐盟國家更加高度關注俄羅斯的軍事作為,因此中俄逐漸常態性的聯合軍演,就引發了歐盟對中國對歐意圖的關注。

雖說歐盟也估計中國現在不會對歐盟有軍事動作,而一旦俄羅斯對歐盟有軍事作為時,布魯塞爾也不認為中國會「抗歐援俄」,更認為中俄合作只是表象合,不是真正的合作。但看到中國在南海的蠶食鯨吞,以反海盜為名開始在印度洋常態巡航,更把軍事足跡伸向地中海(2015年),甚至是更貼近西歐的波羅的海(2017年)後,歐洲戰略分析家就很難不將這些動作與中國在紅海出口吉布地設置軍事基地,及連結亞歐的「一帶一路」計畫聯想起來,認為是中國發展對地中海、波羅地海外利益的前期鋪陳。這些發展使歐盟對中政策必須引入軍事安全面向,而這是過去沒發生的變化。

中國-歐盟-美國三角關係在特朗普(Donald Trump)當選初期至今出現不少變化。特朗普一上任就退出「泛太平洋夥伴協定」(TPP),抨擊有關氣候變遷的巴黎協議,對多邊世貿體系表示不滿,且認為北約盟國沒有扛起應有的軍事分擔經費。這個氣氛為當時的中國積極利用,強調中國與歐盟站在一起,以分化歐盟與美國關係。例如當時習近平與李克強在歐洲與其他場合,就多次表示中國強烈維護多邊體系,支持開放貿易制度,反對大國的單邊作為等。

但當美國對中政策逐漸強硬,特別是美中貿易戰確定開打後,中國的注意力就放在美中貿易戰,對拉攏歐盟就不如先前積極。例如歐盟急切希望可與中國完成雙邊投資協議的談判與簽署,但中國以要全力應付美中貿易戰為由,拖延或是推遲歐中雙邊投資協議談判進度。這令歐盟感覺美國才是中國的真愛,自己只是中國用來吸引美國關注的小三,心中實不是滋味。荒謬的是,中國自己推遲歐中雙邊投資協議談判進度,但卻又要求歐盟不可與台灣先於與中國簽雙邊投資協議,類似當年兩岸進入世界貿易組織的中方堅持。

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中國外交部長王毅(左)、歐盟安全政策高級代表茉格里尼(Federica Mogherini,右)|Photo Credit: epa-efe
推銷強硬對台政策,引發歐盟反彈

中國把歐盟當成小三,但對歐盟的對台交往卻又設下強硬要求。也引發歐盟對中國更為不滿。

在去年12月18日中國公佈的《中國對歐盟政策文件》中,中方提到「歐方應明確反對任何形式的『台灣獨立』,支持中國和平統一大業,慎重處理涉台問題。歐台交往應嚴格限制在非官方和民間範疇,不進行任何形式的官方接觸和往來,不簽署任何具有主權意涵或官方性質的協議,不設立任何具有官方性質的機構,不支持台加入僅限主權國家參加的國際組織,不售台武器和可用於軍事目的的設備、物資及技術,不進行任何形式的軍事交流與合作。」對歐盟逐條逐項提出要求,且形同在未來禁止歐盟與台灣發展任何關係。(試問一個沒有土地與人民的國際組織要如何與台灣發展「人民對人民」的非官方接觸與往來?)

在12月提出這麼強硬的主張後,接著習近平在1月2日更將九二共識變成「一中原則、共謀統一」,且把統一解釋為一國兩制的統一,還表示不能放棄武力選項。這些要求,一項比一項更強硬,難怪引發歐盟反彈。1月底,歐洲議會首度在歐洲議會針對兩岸議題公開討論,與會的歐盟執委會人道援助及危機管理執委斯蒂里亞尼迪斯(Christos Stylianides)在報告中提到要尊重台灣治理體系,以及提到且台灣與歐盟在民主、法治及人權具有共同價值,雙方理念相近,也鼓勵台灣積極參與國際事務等友台語言。由於歐盟執委會過去多避談台灣,因此這個舉措的意義就不太一樣。顯示歐盟對中國的強硬要求也開始有反擊動作。

面對華為5G問題,歐盟手段有其限制

但過去長期友中的歐盟,即便要調整對中態勢,除了不可能瞬間改變態度外,改變的方式與領域也同樣受到限制。最近火熱的華為5G等議題的討論就是一例。

對不少歐盟會員國來說,與華為已經發展出或多或少的共生關係,對於若干規模較小的歐盟會員國而言,華為甚至就是其數位基建的重要骨幹,拿掉華為,可能把這些國家的數位基建打回20年前的狀態。

此外對歐盟而言,既然5G是未來數位經濟的發展基礎,就不能只是第二好,品質必須是最好,否則會限制其他基於5G能力而發展之產業的潛力。歐洲雖有易利信(瑞典)、諾基亞(芬蘭)等5G通訊的設備製造商,但不僅價位貴,且歐盟內部智庫分析也認為無法確定這些廠商可以提供較華為更優異的5G硬體與服務。即便知道華為所帶來的風險,但這些考慮可能會導致歐盟無法完全切斷華為的5G參與,而採取如法國般,將華為隔離在非敏感國安相關領域的做法。

美國對此當然是大驚失色,最近美國對歐盟加大遊說力道,甚至威脅德國,表示柏林需在華為與盟國二者擇一。美國希望德國不只是切割華為以降低風險,而是在5G上完全禁絕華為以排除風險。但可能採用類似方式也有英國,例如英國國家網路安全中心(NCSC)主任就提出華為是屬可管控的風險。說是可管控的風險,其實就是說華為在英國網路涉入的程度很深,一刀切也會嚴重自傷。

現在英國、德國都還在爭論中,沒有定論。例如在英國,針對前述NCSC主任說法,相當於美國國安局(NSA)的GCHQ,及皇家三軍中心(RUSI)所提報告、主張,其立場就與NCSC主任的說法不一樣;德國的聯邦情報局與德國經濟部的看法也大相逕庭。這些差異反映了歐盟在華為5G議題爭論的激烈程度,也顯示歐盟要跟華為清楚切割的內在困難。

英國脫歐、默克爾漸次退出,法國角色日益重要

歐盟整體要從過去的長期友中大幅轉向需要時間,而歐盟的做事習慣也不如美國般,可以根據國安理由針對特定公司下手;做法上還是會傾向訴諸一體適用的法律與制度,而不是以量身訂做的方式處理特定任務。更何況,歐盟對於美國也不是沒有抱怨。目前看來,歐盟可能會把重點放在從其去年生效的個資保護的相關法律,如GDPR等,尋找處理華為某些作為所造成的問題的方式,而不是處理華為問題。這與美國的期待及處理方式差距甚大。

除了做事習慣的差異外,歐盟現在正在忙於處理英國脫歐問題,還不知道隧道會不會有盡頭。英國脫歐目前卡在北愛爾蘭的邊界問題上,但英國脫歐後,對歐盟的防衛安全力量將立即帶來衝擊,未來,會有一段時間只剩法國在唱獨腳戲,投資不夠的德國,要能履行有意義的承擔,可能還要10到15年的時間。

德國雖然對歐盟防衛與安全事務能力的貢獻有限,但過去13年來,德國總理默克爾是鞏固歐盟的核心關鍵,只是默克爾也正要步下舞台。如今的歐盟,必須面對內部紛擾多端,疑歐派政治力量在各國竄起,還有歐盟會員國高舉一個「不自由的民主」的政治旗幟(例如匈牙利總理)從各方挑戰歐盟的一致性的局勢。這使得過去在對外事務由上而下的歐盟操作,開始被內部會員國的個別立場所影響。

英、法、德是撐持歐盟的三巨頭,但英國脫歐,默克爾即將下台,這三巨頭剩下雄心勃勃的法國總統馬克龍(Emmanuel Macron)。在可預見的將來,歐盟事務會從德國支配央行,柏林主導歐盟的局面,逐漸朝向法國說了算的態勢。

台灣媒體多關注法國總統馬克龍的青壯年紀及他的老少配婚姻,或許以為馬克龍是個靠太太的帥帥小鮮肉總統。但別的不說,馬可宏對中國狀況的掌握,對美戰略的理解,可能是現任所有歐洲領袖最強者,頗有歐洲安倍的味道。

在馬克龍擔任奧朗德(François Hollande)內閣的經濟部長時,就對中國的科技竊取以及華為的危機相當關注,是在他任經長的領導下,就有意識地把華為對法國的影響限制在某些區塊中,這是法國沒出現類似德國被華為數位基建網纏繞的處境。

馬克龍在上台時開始重視民主、人權、自由等政治價值的外交角色,也把捍衛自由與人權視為法國外交政策的重要環節,更把對極權體制的全球對抗放在國安政策的重要位置。由於中國被視為是對政治自由價值的危害,北京更透過諸如「一帶一路」與「十六加一峰會」等機制對歐盟的民主治理帶來威脅,架上中國日漸極權化,特別是習大大終身制的出現等,這都必然會對當前的法中關係帶來爭議。

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歐洲安倍領導下的法國,發展出巴黎版的印太戰略

不過,法國還沒直接對中國嗆不,目前還是用採用個案處理方式管理人權爭議問題。此外,巴黎這幾年也已經逐漸發展出法國版印太戰略。這個在2007-2008左右開始發展的戰略構想,隨著這兩年美國與日本的印太戰略逐漸成形,而有了可以對話的美日夥伴,不會再困於「蘇伊士運河以東」的英國方式思考。

法國的印太戰略是以法國與阿拉伯聯合大公國(UAE)、印度、澳大利亞的關係為其向印太延伸的三大戰略支點,受到中國在紅海外的吉布地設立永久軍事基地的作為刺激,法國加速向印太區域發展戰略投射力的運作。法國唯一的航母戰鬥群戴高樂號會常態性地在印度洋、太平洋巡弋,也會派遣中級戰艦前往如南海等爭議性海域,透過多國模式(例如法國拉法葉艦搭載丹麥直升機,並有德國戰情官隨船等),以強調這是歐盟的安全任務,但法國仍為主要的任務承擔國。法國也公開承認,在去年已有多次法國軍艦巡弋南海的記錄。

法國與印度已建立資訊彙整中心(Information Fusion Center)以協助法國掌握印度洋動態。而法國與澳大利亞的潛艦合作計畫與法澳關係,也可以協助鞏固彼此在南太的美拉尼西亞與玻里尼西亞的安全利益。馬克龍的法國正靜靜的對中國升起一面外交與安全的複合戰略網絡,並有意以此引領歐盟的對中態度。

需更加強關注法、德、波在歐盟的角色

與過去相比,現今歐盟對中態勢明顯趨硬,也不再將中國視為經濟機會。但一方面過去累積的親中遺產不是歐盟可以短時間丟棄,這些歷史遺產也形成路徑依賴而制約了今日的政策作為。歐盟的共識決制度在過去是攔截歐洲解除對中軍事禁運的功臣,但在今天卻變成中國用以截擊歐盟提出對中強硬提案的攔路索,若干歐盟小國在中國運用「十六加一峰會」與「一帶一路」等工具的壓力下,也開始成為中國在歐盟利益的說客。如果再加上英國脫歐以及歐盟會員國內部的疑歐浪潮高漲,歐盟現在處於相對虛弱的狀態。這個狀態使得英(即便準備脫歐)、德、法等歐盟大型會員國的影響力變得更大。如今在對歐關係,可能更需要更多花時間與資源以經營與歐盟大國的雙邊關係。

五月歐洲議會將展開選舉,許多活躍的議會老臣即將退休下台,更凸顯做好與歐盟內大型會員國雙邊關係的必要。法、德、波蘭等國的重要性就更不言可喻。把握現在歐盟整體與部分大型會員國對中態度趨硬,更願意支持台灣的當口,在雙邊與歐盟多邊關係積極進取,就成為台灣外交責無旁貸的責任了。

本文經思想坦克授權轉載,原文發表於此

責任編輯:羅元祺
核稿編輯:翁世航

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