走過亞洲金融風暴、強人總統下台,印尼「新政治」是否會到來?

走過亞洲金融風暴、強人總統下台,印尼「新政治」是否會到來?
Photo Credit: Aditya Prabaswara @ Flickr CC BY 2.0
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筆者認為在本書對於印尼民主最為關注的部分,就是民主化的過程會牽涉到選舉等「政治動員」;特別是以「以認同為基礎」的政治動員(Identity-Based Mobilization)。若再細分,其中包含「伊斯蘭認同」 (宗教)、「印尼華人」(種族)、「外島邊緣化」(地域)三大動員議題。

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文:戴萬平(台灣正修科技大學國際企業系教授、《印尼產業的政治經濟學:資源詛咒》作者)

首先,非常榮幸能為新加坡國立大學政治系的戴維信博士(Jamie S. Davidson)所著作的《印尼模式:國家民主化二十年史》(Indonesia: Twenty Years of Democracy)撰寫導讀。在2019年的今天為這本書撰寫導讀是相當有意義的:其一,是1998年至今,印尼的政治轉型已滿二十年,學術界需要回頭審視這二十年來印尼政治的變化;其二,2019年印尼將透過民主的程序選出第八任總統,新任總統將帶領印尼五年,邁向下一個歷程碑。

1997年發生亞洲金融風暴並導致1998年執政長達三十年的強人總統下台;在政治轉型的過程中,印尼充滿動盪與混亂。當時,筆者正在印尼大學短暫進修、撰寫印尼政治的博士論文,面對到這樣的混亂,外界幾乎對這個國家的前景感到悲觀;並對當時進出海關遭到「官員索賄」的現象深惡痛絕。

二十年後的今日,筆者依舊頻繁進出雅加達,感受到截然不同的經驗;在嶄新的國際機場內順暢的通過,「過海關」已經不再是所有亞洲遊客的夢魘。

在政治上,根據自由之家(Freedom House)最近幾年的調查,印尼政治自由度的評比,都是東南亞地區最好的。2006年至2018年間,印尼被 「自由之家」評定為「自由」, 優於其他東南亞國家;選舉過程也堪稱公正。在經濟上,金融風暴之後,國際經濟學者以「金磚第五國」形容印尼廣大內需市場背後的經濟潛力;就數據上,印尼也是近年整個亞洲新興國家投資熱潮中,重要性最高,也最被看好的市場之一。2018舉辦的亞運; 2019年申請舉辦2032年奧運, 展現印尼政府的國家自信。

就近代東南亞政治發展的角度來看,印尼的轉變相當驚人,但是這樣的轉變是不是就意味著印尼已經走向民主鞏固,而不會走向回頭路?就像戴維信博士在書中所提到,印尼的民主依舊面對眾多的挑戰,其中包括;弱化的體制、社會不平等、金錢政治、族群與分離主義、地方主義等。由於存有太多對立的緊張關係在印尼出現,所以戴維信博士主張要透過民主的「持續變遷」(change and continuities)作為分析架構進行研究,構成本書在撰寫架構的主軸。學理上,這本著作就是採取「歷史的」與「比的」脈絡(historical and comparative context),關注真實世界的經驗問題(real world empirical questions),來解釋制度結構形塑政治行為與結果。

印尼
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雅加達市區

據這樣「持續變遷」的分析架構,戴維信博士將後蘇哈托印尼民主轉型過程分為1998-2004年威權轉型時期的「革新時期」(Innovation)、 2004-2014年尤多約諾總統 (Susilo Bambang Yudhoyono, SBY)執政時的「滯緩時期」(Stagnation)、2014年至今,佐科威總統 (Joko Widodo, Jokowi)執政的「對立時期」(Polarization)。三個時期並以「政治概況」(政黨、選舉、地方政治)、「政治經濟」(國家利益與自然資源的分配)、「身份政治」(新、舊的認同動員對於國家政治與地方社會的影響)作為本書 對於檢驗二十年印尼民主的三個單元,以下分別討論。

印尼民主「革新」的時代:悲觀與迷惘

這段時期可以說是印尼政治經濟最混亂的年代。在改革面向上,戴維信博士指出,這個時期最被稱道的改革包括:「威權統治瓦解與國家領導 人的更替」、「軍隊國家化」、「修憲」、「憲法法院的建置與公正的審 判」、「地方自治與去中心化」、經濟上的「私有化與制度化」。

不過在改革過程中也並非順遂,因為過去執政的政黨專業集團黨 (Golkar)依舊掌控大量的資源,軍隊也難以放棄過去掌控的政治經濟利益, 更嚴重的威脅是來自於東帝汶(East Timorese)、亞齊(Ache)、巴布亞 (Papua)的獨立運動,以及包括:安汶(Ambon)、波索(Poso)等地方的種族與宗教衝突。

另一方面,筆者認為在本書對於印尼民主最為關注的部分,就是民主化的過程會牽涉到選舉等「政治動員」;特別是以「以認同為基礎」的政治動員(Identity-Based Mobilization)。若再細分,其中包含「伊斯蘭認同」 (宗教)、「印尼華人」(種族)、「外島邊緣化」(地域)三大動員議題。對於印尼政治的研究者而言,「印尼政治就是認同政治」的觀點並非陌生。

事實上,自1949 年印尼正式脫離荷蘭統治後曾經就是實施民主制度,但最終就是因「族群認同政治」(aliran Party Politics)失敗收場。認同政治帶來的政黨惡鬥,民主機制並沒有發揮整合的功能。1955年舉行首次大選,雖然被西方學界視為是一場公平公正的選舉,但悲哀的是選舉結 果因政黨意識型態的差異促使國家內部分歧。根據統計,1950 年到 1957 年「議會民主」時期,印尼政壇共更換了7個內閣。政治競爭弱化國家的 統治能力,分歧社會摧毀印尼社會共同的價值,這就是所謂的「不可治理性」(ungovernability)。

「認同政治」帶來政治失序,為威權統治提供一個重要的藉口,最終導致1965年的政變。在「革新年代」的印尼,似乎重蹈過去的陰影:不僅更替三任總統,繼之的社會騷動、種族宗教割裂、恐怖攻擊、以及隨著政權更替引發的政治鬥爭,當時學界也多認為印尼的民主化充滿「不確定」或是「悲觀」。

印尼民主「停滯」的時代:穩定勝過一切

當尤多約諾總統上任時,作為第一位印尼直接民選的總統,其實是令人期待的。可是當民主開始走向軌道,印尼人民的訴求不僅是要穩 定,更需要具有魄力的改革內涵。「革新時期」的第三任總統梅加瓦蒂 (Megawati Sukarnoputri)可以就任大位,是因為她領導以改革為訴求的 政黨,選民給予執政的機會;然而,隨著梅加瓦蒂執政時期種種負面的事 證,失去選民所認同的改革形象;對於恐怖份子的軟弱與社會經濟秩序重 建的緩慢,使都市為主的中產階級選民對梅加瓦蒂執政感到失望。

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Photo Credit:AP/ 達志影像
前印尼總統尤多約諾

2004年,經過近半年的選舉過程,軍方出身、形象清新、改革形象 並曾任政治與安全統籌部長的尤多約諾在二輪投票中以60%對40%的得票擊敗尋求連任的梅加瓦蒂。尤多約諾的當選與順利就職,大選平順進行與政權第三次的輪替,是在和平與歡樂中進行;「革新時期」伴隨政權更替出現的社會動盪已不復見,象徵轉型的新進程。

在這樣的環境下,尤多約諾的執政十年(2004-2014),民主應該有好的走向,但是被戴維信博士認為是「停滯」,並沒有為印尼開創新局面。他指出:「『穩定』是尤多約諾的首要任務」。就政治上來說,尤多約諾雖然靠個人魅力選上總統,但是他所屬的政黨印尼民主黨(Democracy Party)僅是一個小黨(特別是指尤多約諾的第一任期),按照印尼的政治生態,他的黨必須與其他主要的政黨,例如專業集團黨進行政治利益交 換;包括專業集團黨與其他政黨,加入執政聯盟,目前就是要獲取「國家經濟資源的分配」,這樣的妥協使得在尤多約諾執政期間並無法有效解決印尼嚴重的貪腐問題。

在經濟上來說,尤多約諾執政時期可以說是「新興國家成長的年代」,但是戴維信博士卻認為尤多約諾失去「成長的機會」(missed opportunities)。從兩個角度可以檢視這個現象。其一,在這十年間,印尼基礎建設並沒有進步;缺乏基礎建設阻礙印尼經濟的成長。主要的原因是在基礎建設上,尤多約諾並不想把國家預算投入在基礎建設上,而是希望藉由「公私營合作」模式(public-private partnership)來進行。可是將公共建設委由私部門進行,更進一步助長貪腐的惡化,讓中上階層受惠。

其次,這十年期間,印尼政府的經濟治理的制度改革反而走回頭路。例如,印尼國營石油公司 (Pertanima)在威權時代本來就經濟的大黑洞;在改革的時代,政府通過法律將其市場化,並設獨立的石油和天然氣監管機構(BP Migas)作為監管單位,但將印尼國營石油公司市場化,既得利益 者與政客們就無法上下其手,於是政客就利用印尼憲法有關「天然資源必須交由國家管理」的條文,將獨立的「石油和天然氣監管機構」隸屬於「能源與礦業部」,等於把天然資源的收益重新回歸到政客分贓的手中。15 這 等於是走改革的回頭路。

就歷史的評價,尤多約諾上任之初讓印尼民眾充滿期待,主要就是在「反恐與維持社會穩定」獲有成就。但是當社會更穩定、經濟更開放,人 民的需求會更多,民眾對於新一代的領導人會更多的期待。

印尼民主在「極化」的時代:走在鋼索上

2014年印尼選舉可以說是一場考驗世代交替的選舉,兩位候選人有個截然不通的背景。佐科威,商人與地方市長出身進而擔任雅加達省長;普拉伯沃(Prabowo Subianto),新秩序時代鎮壓東帝汶的將軍、蘇哈托女婿。在佐科威參政帶起的旋風:大量的公民組織捐獻參與,不僅當選第七任印尼總統,更象徵印尼的政局已走出「後蘇哈托時代」(post-Suharto era)。

相較於前任總統將政治權集中在自己,戴維信博士認為佐科威最不同之處是在於,他善於利用國家資源、特別是國營事業的資源進行國家 發展計畫。相較尤多約諾以「公私營合作」的方式推動印尼的建設,佐科威認為:藉由國家資本(state-driven)的力量,更能夠降低私部門透過「尋租」(renk-seeking)擷取國家資源的機會由於政治趨於穩定,伴隨著外資的大量進入增加國家儲備,配合政府所規劃的國家發展計畫, 印尼基礎建設明顯的改善,搭上「後商品時代的榮景」(post-commodity boom economy)。佐科威也就被譽為「基礎建設總統」(Infrastructure President)。

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Photo Credit: AP / 達志影像
印尼總統候選人普拉伯沃(左)和競選夥伴桑迪阿加(右)。

戴維信博士指出:2014的大選對於印尼民主的深化是有重大意義的。 在歷經十五年的政治發展,此時期印尼的政治黨政治已經趨於穩定,國會中大致維持三大世俗政黨印尼民主鬥爭黨、專業集團黨、大印尼運動黨 (PDI-P, Golkar, Gerindra)與若干小黨(世俗政黨與宗教政黨)的格局。 在競選過程中,普拉伯沃屢次攻擊「民主制度不適合於印尼文化」,讓印尼民眾覺得軍方出身的普拉伯沃充滿「威權主義」,最終遭到選民拒 絕。這樣的結果也證明印尼的選民已經完全接受「民主體制已經是印尼民眾的生活方式」。

由於選舉的激烈,普拉伯沃在選後在印尼的國會組成「紅白聯盟」 (Red and White),在許多方面杯葛佐科威的相關政策。2019年普拉伯沃繼續成為反對黨的候選人,將2014的競爭延續。在此次(2019年)總 統選舉中,如何能獲得國會中更多的席次。將會是佐科威自己本身連任以外更重要的課題。

於是,看來一切都很美好,那為何戴維信博士會認為佐科威執政的五年是一個「民主極化的年代」?這主要是指:「多元主義」(pluralism) 與「伊斯蘭信仰」之間的緊張關係。事實上,極端化的信仰其實不僅在印尼,也在周邊的東南亞國家出現,威脅東南亞的穩定。在2014年的選舉過程中,因為選舉的激烈,對手利用耳語將佐科威貼上「華人、基督徒」 的標籤。這些耳語當時拉近雙方彼此的距離,迫使佐科威出面消毒,才讓票數低空飛過。

其後,又爆發佐科威的接班人鍾萬學(Basuki Tjahaja Purnama,或 Ahok,華人與基督徒的雙重身分)在競選過程中「褻瀆伊斯蘭」的事件,其後大規模的示威抗議,更令印尼社會對於宗教對立的激化感到憂心,擔心認同政治的衝突會摧毀印尼脆弱的民主。佐科威對這些事件幾乎保持沈默也是有不得已的苦衷。

2019年代大選,普拉伯沃獲得多數伊斯蘭政黨的認可背書,當中包括走極端路線的繁榮正義黨、與老牌伊斯蘭政黨國民使命黨 (PAN)。對手與宗教靠攏,迫使佐科威必須選擇伊斯蘭學者理事會主席馬魯夫(Ma'ruf Amin)作為競選連任的副手。這一點,就像戴維信博士與筆者都提及: 「印尼政治就是認同政治」。相對於尤多約諾,佐科威與維穩的軍方淵源 不深,所以他必須要以更高明的政治操作化解這樣的危機。戴維信博士認為,回應伊斯蘭政治,佐科威最好的武器就是透過印尼建國原則 (Pancasila) 提倡的「多元價值」作為他對宗教議題的回應。

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Credit: Reuters/達志影像
現任印尼總統佐科威與競選副手馬魯夫(Ma'ruf Amin)
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圖片製作:關鍵評論網
印尼國徽和建國五原則
結語:期待新政治

要對整個印尼民主二十年作一整體評價,戴維信博士認為,相對於其 他的東南亞國家近年來走向威權化,印尼可以說是一個「有缺失、但仍然 是持續(longgue duree)的民主國家」。那麼,還有什麼力量可能會摧毀印尼民主?戴維信博士提出,包括:國家寡頭勢力(oligarchic power,指目前控制印尼政治經濟資源的人)、軍隊。最大的威脅還是來自伊斯蘭民族主義(Islamic Nationalism),戴維信博士認為,未來無論誰當領導者, 都必須要面對:「為何一個擁有 85% 穆斯林的國家,卻不能建立「伊斯蘭國」的問題。

面對這樣的提問,歷經二十年印尼民主過程,外界如何進一步解讀這 一些民主挑戰?個人認為最明顯的觀察指標就是2019年印尼大選與結果。 在 2019年總統大選佐科威與普拉伯沃再次競爭,新秩序世代 VS 網路世代、 伊斯蘭 VS 多元主義、私部門帶動經濟 VS 國家引導經濟;這些議題,都是「老結構新把戲」,這次大選的過程中都會被再次受到炒作與檢驗。

台灣最近颳起素人旋風,傳統的、舊世代的政治人物,即使手上持續盤據資源,但是已經不被選民所青睞。同樣的,觀察印尼2019年印尼大 選隨著網路世代的出現,新一代、非典型的政治人物跳脫以往政治格局, 已經開始逐漸改變印尼政治生態;印尼發達的「網路經濟」產生新的中產階級,特別是在都市中的菁英份子所展現出新的經濟力量,讓印尼政治經濟結構轉型。在 2019年大選中更有新生代投入印尼政治,縱使沒有傳統政治人物的資源,但是透過網路訊息的傳播依樣受到好評。

因此,在新的網路生態作用下,使得政治素人出生的佐科威較獲得優 勢;如佐科威能取得連任,代表印尼政治已經「徹底的世代交替」,「正式終結後蘇哈托時代的威權陰影」,印尼的「新政治」更值得期待。

書籍介紹

本文摘錄自《印尼模式:國家民主化二十年史(1998-2018)》,季風帶文化有限公司

作者:戴維信(Jamie S. Davidson)翻譯:鄺健銘

新加坡國立大學政治學者戴維信(Jamie S. Davidson)在《印尼模式:國家民主化二十年史(1998-2018)》聚焦於印尼民主化時期的各種動態轉變,梳理印尼龐雜民主實驗的政治得失。2019年4月17日印尼大選在即,《印尼模式》既是閱讀印尼極其複雜國情不可多得的簡明入門讀本,於全球民主退潮當中,《印尼模式》對亞洲乃至世界民主進程亦有啟示。

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責任編輯:吳象元
核稿編輯:李牧宜