走過亞洲金融風暴、強人總統下台，印尼「新政治」是否會到來？

文：戴萬平（台灣正修科技大學國際企業系教授、《印尼產業的政治經濟學：資源詛咒》作者）

首先，非常榮幸能為新加坡國立大學政治系的戴維信博士（Jamie S. Davidson）所著作的《印尼模式：國家民主化二十年史》（Indonesia： Twenty Years of Democracy）撰寫導讀。在2019年的今天為這本書撰寫導讀是相當有意義的：其一，是1998年至今，印尼的政治轉型已滿二十年，學術界需要回頭審視這二十年來印尼政治的變化；其二，2019年印尼將透過民主的程序選出第八任總統，新任總統將帶領印尼五年，邁向下一個歷程碑。

1997年發生亞洲金融風暴並導致1998年執政長達三十年的強人總統下台；在政治轉型的過程中，印尼充滿動盪與混亂。當時，筆者正在印尼大學短暫進修、撰寫印尼政治的博士論文，面對到這樣的混亂，外界幾乎對這個國家的前景感到悲觀；並對當時進出海關遭到「官員索賄」的現象深惡痛絕。

二十年後的今日，筆者依舊頻繁進出雅加達，感受到截然不同的經驗；在嶄新的國際機場內順暢的通過，「過海關」已經不再是所有亞洲遊客的夢魘。

在政治上，根據自由之家（Freedom House）最近幾年的調查，印尼政治自由度的評比，都是東南亞地區最好的。2006年至2018年間，印尼被 「自由之家」評定為「自由」， 優於其他東南亞國家；選舉過程也堪稱公正。在經濟上，金融風暴之後，國際經濟學者以「金磚第五國」形容印尼廣大內需市場背後的經濟潛力；就數據上，印尼也是近年整個亞洲新興國家投資熱潮中，重要性最高，也最被看好的市場之一。2018舉辦的亞運； 2019年申請舉辦2032年奧運， 展現印尼政府的國家自信。

就近代東南亞政治發展的角度來看，印尼的轉變相當驚人，但是這樣的轉變是不是就意味著印尼已經走向民主鞏固，而不會走向回頭路？就像戴維信博士在書中所提到，印尼的民主依舊面對眾多的挑戰，其中包括；弱化的體制、社會不平等、金錢政治、族群與分離主義、地方主義等。由於存有太多對立的緊張關係在印尼出現，所以戴維信博士主張要透過民主的「持續變遷」（change and continuities）作為分析架構進行研究，構成本書在撰寫架構的主軸。學理上，這本著作就是採取「歷史的」與「比的」脈絡（historical and comparative context），關注真實世界的經驗問題（real world empirical questions），來解釋制度結構形塑政治行為與結果。

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據這樣「持續變遷」的分析架構，戴維信博士將後蘇哈托印尼民主轉型過程分為1998-2004年威權轉型時期的「革新時期」（Innovation）、 2004-2014年尤多約諾總統 （Susilo Bambang Yudhoyono， SBY）執政時的「滯緩時期」（Stagnation）、2014年至今，佐科威總統 （Joko Widodo， Jokowi）執政的「對立時期」（Polarization）。三個時期並以「政治概況」（政黨、選舉、地方政治）、「政治經濟」（國家利益與自然資源的分配）、「身份政治」（新、舊的認同動員對於國家政治與地方社會的影響）作為本書 對於檢驗二十年印尼民主的三個單元，以下分別討論。

印尼民主「革新」的時代：悲觀與迷惘

這段時期可以說是印尼政治經濟最混亂的年代。在改革面向上，戴維信博士指出，這個時期最被稱道的改革包括：「威權統治瓦解與國家領導 人的更替」、「軍隊國家化」、「修憲」、「憲法法院的建置與公正的審 判」、「地方自治與去中心化」、經濟上的「私有化與制度化」。

不過在改革過程中也並非順遂，因為過去執政的政黨專業集團黨 （Golkar）依舊掌控大量的資源，軍隊也難以放棄過去掌控的政治經濟利益， 更嚴重的威脅是來自於東帝汶（East Timorese）、亞齊（Ache）、巴布亞 （Papua）的獨立運動，以及包括：安汶（Ambon）、波索（Poso）等地方的種族與宗教衝突。

另一方面，筆者認為在本書對於印尼民主最為關注的部分，就是民主化的過程會牽涉到選舉等「政治動員」；特別是以「以認同為基礎」的政治動員（Identity-Based Mobilization）。若再細分，其中包含「伊斯蘭認同」 （宗教）、「印尼華人」（種族）、「外島邊緣化」（地域）三大動員議題。對於印尼政治的研究者而言，「印尼政治就是認同政治」的觀點並非陌生。

事實上，自1949 年印尼正式脫離荷蘭統治後曾經就是實施民主制度，但最終就是因「族群認同政治」（aliran Party Politics）失敗收場。認同政治帶來的政黨惡鬥，民主機制並沒有發揮整合的功能。1955年舉行首次大選，雖然被西方學界視為是一場公平公正的選舉，但悲哀的是選舉結 果因政黨意識型態的差異促使國家內部分歧。根據統計，1950 年到 1957 年「議會民主」時期，印尼政壇共更換了7個內閣。政治競爭弱化國家的 統治能力，分歧社會摧毀印尼社會共同的價值，這就是所謂的「不可治理性」（ungovernability）。