觀光局提高罰金禁絕Airbnb之前,請先回答這三個問題

觀光局提高罰金禁絕Airbnb之前,請先回答這三個問題
Photo Credit: 中央社
我們想讓你知道的是

觀光局的《發展觀光條例》草案對定義模糊,反映出觀光局缺乏對網路科技運作的基本了解,甚至可能只因為住客分享自己行程的日租資訊,而導致平台遭罰。政府一方面擁抱Airbnb每年為台灣接待的百萬國際旅客,卻只想用「罰錢」來解決問題。

唸給你聽
powered by Cyberon

文:蔡文宜(Airbnb台灣暨香港公共政策總監)

過去三年多來,台灣觀光旅遊產業面臨質變。陸客團的大量減少,雖有成長強勁的東南亞旅客與日韓中自由行補上空缺,但十年來高度成長的旅館供應遇上了持續發燒的共享民宅趨勢,讓許多標準化的旅館產品因定位不符市場需求而面臨嚴峻挑戰,過去幾個月雖在政府大動作補助下,略有起色,但卻無法改變產業根本的問題。

台灣觀光旅遊產業主管機關交通部觀光局對於業者持續的施壓,自然也急著尋求解決之道,但遺憾的是,從觀光局一連串的修法提議到大動作的補助政策,完全看不到主管機關為國家觀光政策擘劃大計長遠眼光與氣魄,反之,卻充斥著各種無視業者產品與經營策略出問題、只為掩飾本身產業發展策略失準的短視政策。近日公布的《發展觀光條例》第55條與55條之1修正草案便是一例。

首先,我們想問修法重罰非法,就能讓觀光進步嗎?

該修正草案大幅增加對非法旅館或民宿業者的罰款,由原本最高30萬或50萬,雙雙大幅增加至最高200萬元,同時新增對刊登營業訊息的網路平台業者的連坐責任,同罰200萬元。觀光局基於管理旅宿業的職責,提高罰責自有其理由,但最終仍須回歸到交通部設置觀光局的最核心目標:這些法規與政策工具,究竟是否能夠達到「發展全國觀光事業」的目標?

公告的修法理由開門見山便直指「為保障合法觀光產業經營的權利,並有效遏止非法旅宿」,顯見觀光局立法的核心目標便是要打擊非法,從策略思考看,便是認為非法旅宿是阻礙「發展全國觀光事業」的重要原因,且必須立刻透過修法解決。

「合法應該、不法該罰」的邏輯固然簡單清楚,但先決條件是現行的法規與政策本身已經足夠完善且考慮周全,讓合法與非法的界線能夠清楚且正確地把有助或有害觀光發展的業者分開,如此之下,剷除非法才能真正等於鏟除有害產業發展的老鼠屎。

但事實上,當前觀光法規從對住宿服務提供者的定義就已與時代脫節,從國際觀光旅館、一般觀光旅館到一般旅館的分野,就早已不符當今旅遊市場實際狀況。至於其他體系如民宿的設置地點限制、旅行社的高資本門檻現制,更顯示出政府對於旅遊產業發展的想像力貧乏,且向財力雄厚的集團式業者靠攏的背後意圖,預先設下許多屏障,讓台灣旅遊產業在全球化、多元化、在地化、微型化發展的趨勢下,眼睜睜地看著龐大商機在陳舊法令屏障下流失。

joyce-romero-768721-unsplash
Photo by Joyce Romero on Unsplash
同時,我們也想問主關機關,對於網路科技引領的觀光新趨勢了解嗎?

「照顧好眼前的市場秩序與利益分配」是草案法條鞏既有產業結構的陳舊思維,不去思考未來戰略的主管機關,寧可顯然嚴重忽略未來產業發展的藍圖與願景,同時完全違背了觀光局被創設來「發展全國觀光事業」的目的。

如果《發展觀光條例》第55條與55條之1修正草案通過,國際訂房平台與旅宿房東勢將首當其衝,因為草案中的平台業者處罰條款,並未設置多數先進國家管理網路平台普遍採取的避風港原則,亦即體認到網路平台沒有事先判準所傳遞內容合法性與否的能力,且也不應該替政府承擔判斷適法性的責任,因而不應直接因其刊登或傳遞了非法內容便給予處罰。

此外,草案對於「網際網路平台」與「刊登營業訊息」的定義不夠清楚,更反映出觀光局根本缺乏對網路科技運作的基本了解,才會倉促提出充滿解釋漏洞的法條。一個在自己社交媒體上開心分享自己住過的房源資訊與訂房連結的一般民眾,很可能會害得社交平台遭罰,社交平台則可能被迫要做出是否要過濾住房資訊的決定。

事實上,這並不是觀光局第一次端出語意含混不清的法條。2017年才修訂的《民宿管理條例》第三條,便直接在立法理由中承認舊法易生誤會。而這樣品質堪慮且影響民宿產業發展甚鉅的法條,卻是從2001年推出後,過了整整16年,才修了這麼一次。

至於如今又要修改的《發展觀光條例》,則是過去三年便修了兩次,修法重點都是在增加對非法業者的處罰上,如今罰則提高不過年餘,又要再度調高,更是凸顯出只想用罰錢來解決問題的被動思維。

但如果,問題根本不在罰多少錢呢?
RTX5VW8K
Photo Credit: Reuters / 達志影像

這也正是我們要問的:如果對非法業者的罰鍰已經增加過(未改善還可以連續處罰),問題卻沒有解決,是不是代表現行法律對合法與非法所畫出的那條線,根本就大有問題?

政府一方面擁抱Airbnb每年為台灣接待的百萬國際旅客,另一方面又拒絕把住家分享納管、納保、納稅,對其能夠帶來的正面效果充耳不聞,只想用罰更多錢、罰更多人來解決一個罰錢根本解決不了的問題!如此一來,非法旅宿的問題沒有解決、既有業者的困境也沒有解決、產業發展更未因此受益,那這樣的法規,究竟是要解決問題?創造問題?還是只是毫無策略性思考的資源浪費、多此一舉?

我們多麼希望頻繁修改的《發展觀光條例》再下一次的修訂,不是充滿瑕疵且沒有正向目的與策略思維的提議,而是終於正視了新興旅宿模式對台灣觀光發展的正向助益,並把合法與非法的那條線,畫得更有價值、更有意義,成為一部能真正能體現「發展觀光」的條例!

延伸閱讀

責任編輯:丁肇九
核稿編輯:翁世航