為什麼《美中三公報》無異於MOU，《臺灣關係法》卻有法律效力？

文：T編

2019年是台灣非常特別的年份。台美關係的基石《臺灣關係法》，今年上路滿四十週年。在這個「五倍鑽石四十週年慶」的特別日子裡，台美關係更是戲劇性地升溫。可惜台灣的主流媒體忙著報導禿頭，對於真正重要的消息不屑一顧。

統媒不報的，蕪菁雜誌講乎大家知。讓我們一起回顧，四十年來深刻影響整個東亞局勢的《臺灣關係法》（Taiwan Relations Act, TRA），它的歷史脈絡與未來展望。

《臺灣關係法》與中美建交

《臺灣關係法》催生的緣由，是起於美國與中國的關係正常化。

1970年代，美國為了制衡當時亟欲擴張的頭號對手蘇聯，又有鑑於中蘇交惡、毛澤東與赫魯雪夫間的深刻矛盾，美國一直探索著拉攏共產中國以制衡蘇聯的可能性。

美中關係正常化，在尼克森、福特、卡特三個總統任內持續醞釀：最早是尼克森總統任內實驗性的「乒乓外交」，向中共政權遞出橄欖枝。再來是1971年，美國默許中共政權在聯合國當中「借殼上市」，取代了中華民國的代表權地位。終於在1978年底，美國片面與台灣當局斷交，並終止軍事協防台灣的關係。1979年1月1日，美國與中華人民共和國簽署《中美建交公報》，正式建交。

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雖然美中關係正常化醞釀已久，但卡特總統突兀宣布與台斷交、與中建交，讓當時美國國會深感錯愕與不受尊重。或許基於對中共政權的不信任，或許基於對長年盟友台灣的愧疚，或許基於美國本身戰略彈性的考量，由共和黨參議員高華德（Barry Goldwater）與杜爾（Bob Dole）領銜，美國國會催生了今日的《臺灣關係法》。

毋庸置疑地，《臺灣關係法》是四十年來台美關係的重要基石。而四十年來，美國對這部法的指導地位恪守不渝。稍早，美國在台協會（AIT）對大眾公佈：「AIT從2005年就開始駐有美國四大軍種（陸、海、空、海陸）的人員。」2005年可說是陳水扁總統第二任內，台灣政局產生激烈震盪的年代；而美國在台低調駐紮便服軍人，其規模幾乎等同於一個跨軍種的前線指揮所！

在統媒高唱「疑美論」的當下，美國主動高調公開長年駐軍事實，其言下之意，反映美國對台灣關係的重視程度，值得我們台灣人去細細思考。

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四十年前的反美怒潮，與四十年後的「五倍鑽石祝福」

台美中斷正常外交關係四十年，較年輕的朋友可能對此事只有模糊的認識，但斷交當時確實在台灣引發了很大的反美怒潮。卡特政府的背叛讓台灣人萌發了強烈的「救亡圖存」情感。六十歲以上的台灣人，可能還有印象當時在台北許多群眾冒著被警察逮捕的風險，也要跑去對美國大使的黑頭車丟雞蛋的景況。

當年卡特政府無預警與台灣翻臉，幸賴美國國會的良知與堅持，才用《臺灣關係法》守住防線，避免台美關係在卡特政府的操作下全面崩盤。而台美關係就在表面上分道揚鑣，檯面下緊密連結的氣氛下，經過了四十年。

四十年後，美國的國際戰略目標產生了決定性的變化。日前AIT舉辦了慶祝《臺灣關係法》四十週年與內湖AIT新館開幕的活動。美國前眾議院院長，共和黨實力派人物萊恩（Paul Ryan）親率慶賀團來台致意。慶賀團中還包括了美國國務院副助卿在內的多名現任官員。萊恩在慶祝談話中，不時使用「兩個國家」來描述台美雙邊關係。顯然，美國現在已經在用對待一個「正常國家」的規格在對待台灣，只是法理獨立的時機未臻成熟而已。

而就在不久前的1月1日，中方也擴大舉辦了「中美建交四十周年」相關紀念活動；美國卻刻意冷處理，整場活動除了美國駐中大使布蘭斯塔德（Terry Branstad）的臭臉伴隨外，非但美國中央層級官員無一與會，更諷刺的是，美方政、學界還發表談話，反思：「1970年代為了對抗蘇聯而貿然承認中共政權，是美國外交政策中的最大挫敗」

一來一去之間，即使是再不懂的人，也看得出美國已經開始在修正對中、對台之間的關係比重。四十年來奉行的「一中政策」來到了轉折點。然而，或許是台灣媒體沉溺於低能新聞、選戰的黨同伐異與中共授意的造神運動吧！台灣社會大眾，似乎對這個「攸關國本」的國際局勢轉移，毫無知覺，甚至還被媒體刻意操作的反美情緒所感染。這是我們最感到十分擔憂的地方。

Photo Credit: 翻攝自中天電視台

為什麼《美中三公報》性質無異於MOU，《臺灣關係法》卻有法律效力？

蕪菁雜誌在這邊要提醒大家一個重點：四十年前美中台關係的巨變，雖然同時催生了《美中三公報》與《臺灣關係法》兩部歷史文件，但從法律的效力來看，前者卻遠遠不及後者。為什麼？

《美中三公報》，亦即1972年的《上海公報》、1979年的《中美建交公報》與1982年的《八一七公報》，都是屬於外交公報性質的文件。外交公報不是條約，沒有載明雙方的權利義務、實施時程，與如果約束雙方遵守約定。外交公報本身代表的是一種指導原則，並無法律上的強制效力。雖然無可否認地，《美中三公報》成了1970年代以來中美關係的基礎，但當年美國僅用外交公報來律定這些指導原則，當中留下的戰略模糊空間，也值得我們玩味。

而《臺灣關係法》呢？是由美國國會發起，歷經嚴謹的立法程序，把對台外交事務的指導原則寫入國內法的「法案（act）」。其法律效力相當於國內法，不論今天美國執政者是誰，是民主黨抑或共和黨，都必須遵守《臺灣關係法》的規範，否則就是違法，將受到國會的糾正。