不該開發「淡北道路」的六大理由:它沒有看起來那麼「綠」

不該開發「淡北道路」的六大理由:它沒有看起來那麼「綠」
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我們想讓你知道的是

淡北道路原本規畫為通勤族使用,限制僅能小客車通行以減輕對紅樹林自然保留區的影響,但面對環評委員的質疑,卻又變成是淡海新市鎮後期的「原物料及產品運輸交通系統」,這種只求過關而不思考目的的做法,背後居心何在?

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文:張譽尹律師(環境法律人協會理事長)

淡北道路開發案,在2000年即已遭環保署認定不應開發,自2008年由周錫瑋縣長宣佈重啟計畫以來,又已爭議超過十年。目前該案正在環保署進行二階環評程序,即將5月8日環評大會決定是否准予開發。從歷次審議的過程,我們雖然看到開發單位的努力,但開發單位卻在關鍵的問題,實問虛答,不曾說明清楚。就二階環評的角度而言,這是不及格的。

從下列六大方面,我們主張:淡北道路不應開發:

一、 淡北道路無法解決台二線尖峰時刻塞車問題,沒有分流效果,只是將塞車端點移到北投地區,開發的功能存疑

淡北道路從淡水區淡金路及中正東路為起點,以大度路靠近關渡立德路口附近為終點,規畫全長5.4公里,全線無紅綠燈,為一封閉型道路。由於起點與終點均在目前淡水到台北主要幹道上(即台二線到大度路),因此並無實質分流的效果。

但大量的車流,在晨間尖峰時刻從淡水起點行駛淡北道路到終點連接大度路後,卻會在「大度路、大業路、中央北路、承德路七段」以及「洲美快速道路、延平北路、通河西街二段」兩個北投地區重要的幹道路口,形成巨大的塞車壓力。

環評委員李克聰委員講得很清楚:到了目標年(即2041年),即使在極理想的情況,預估大度路交通量之增量為5.98%,V/C值(流量容量比)為0.9,大度路還是塞車(這還是指最樂觀的情況)。如以最可能的情境分析,大度路交通增量為13.74%,V/C值為1.3,大度路服務水準會降低至最嚴重的F級,佐證了將來只是塞車轉移到北投地區的事實,根本無助解決問題。

新北市府雖然提出「評估採用HOV高乘載車道」、「建置CMS系統標誌導引進城車流避開壅塞地區」,或「管制車輛進入」等等措施,試圖減輕對於北投地區將來顯而易見的壅塞問題。

但是,HOV高乘載車道實施,因為有一線車道專用HOV,不能作其他使用,其負面影響,可能是增加淡北道路的交通負荷(原本兩線,一線限制 HOV使用,僅餘一線難以超車),並且將淡北道路的部分車流轉移到台二線(沒有達到HOV標準的私家車,仍選擇台二線),此與開發淡北道路之目的背道而馳(淡北道路是為紓解淡水車流,而非增加淡水的交通負荷)

況且,新北市府擬將請交通警察在道路起點管制私人車輛是否符合高乘載,沿線更需巡邏取締違規,會使淡北道路南北兩端路口因管制而延滯車流通過時間,沿線的巡邏取締也將延滯道路車輛速度。其管制方式反而更將大幅降低淡北道路紓解車流之功能。

至於新北市府擬建置CMS系統標誌導引進城(台北)車流避開壅塞地區的對策,則顯為無效的執行措施。因為車輛若利用淡北道路由淡水進入台北,其終點為大度路,並無其他適合道路可導引車流避開大度路、大業路及洲美快速道路之五叉路口(即壅塞地區);若欲利用台二線既有道路,由淡水進入台北,車輛為了避開大度路、大業路及洲美快速道路之五叉路口(即壅塞地區),不論選擇台二線左轉中央北路進入北投舊市區,或藉由關渡大橋進入五股再進入台北市區,均為原定直行路線數倍距離的無效率繞行,且亦可能遇到其他繞行地區的交通壅塞,不可能為駕駛人所採用。

試想,淡水居民看到淡北道路開通,高高興興的開車上路,然後塞在大度路及上述兩處北投地區重要的幹道路口,等待漫長的紅綠燈時相,消化一波又一波的車潮,淡北道路究竟解決了什麼問題?而利用上述兩處重要路口前往市區的北投居民,也被迫混入來自淡水的巨大車潮當中,對於北投居民,又是情何以堪?

連假最後一天 淡水湧人潮(3)
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二、 淡北道路的開通,必然引入更多私人運具(小客車),與公共運輸治理,背道而馳

開通淡北道路,會引入更多的私人運具,這是新北市府不爭議的事實。環評委員李克聰也直接指明:如果蓋了一條快速道路,會有更多人口移入的衝擊,開車更方便,開車的人數會增加,還可能會降低淡江大橋分流的效果,使淡江大橋效益減低。

依據淡江大橋及其聯絡道路規劃報告綜合檢討定稿本的資料,淡水地區往來台北地區大眾運輸僅能分擔29%至34%之旅次,約66%到71%之旅次仍需依賴私人運具。可見解決淡水地區的交通問題,關鍵在於提昇大眾運輸使用率。

縱令依新北市府提出的資料,竹圍路廊的大眾運輸使用率(捷運+公車)為48%,在總量8825人次/小時之中,公車只有925人次/小時,只佔大約10%。其他90%(即7900人次/小時),則是搭乘捷運。

雖然表面上看起來,好像應該努力提昇公車運能。但更細緻來看,提昇使用捷運的旅次,才是解決淡水地區交通問題的關鍵。

因為,依台北捷運公司的資料,淡水到復興崗站的運能為18400人次/小時,但目前只有即7900人次/小時的使用量,淡水居民搭乘大眾捷運,還有超過50%的成長潛力。

也就是說,要有效提昇大眾運輸使用率,應該是使用更有效的政策工具,提高淡水居民搭乘捷運的意願,而不是蓋淡北道路。

但新北市府在2019年4月最新的補正資料,卻絕口不提本案道路開發對增加交通量分析之合理性,也不討論如何使更多淡水居民在既有的班次選擇搭乘捷運提昇運能。新北市卻提出這樣的說法:唯有開闢淡北道路,可以讓公車的效率更好,可以透過公車,讓淡水的大眾運輸率增加8%。

透過公車,可以提昇8%的大眾運輸運能。但淡水要往台北的旅客,會選擇公車而不搭捷運?這樣要增加多少公車班次?淡水市區的道路面積不大,坡度高低不定、彎延曲折,是否足以容納這麼多的公車班次候車發車?像新北市府這樣似是而非的說法,交通專家李克聰委員早就直言:只蓋1條快速道路,捷運沒有增班,沒有公車專用道在快速道路上,會增加13%(大眾運輸由45%~58%),完全不可能,靠跳蛙公車也不可能達到的任務,開發單位的分析,都是用58%作為分析基準,這樣的分析會失真,將來會延伸更多的問題。

由上可見,淡北道路是與公共運輸治理交通問題的理念完全背道而馳的一個開發案。由於淡水到復興崗站的捷運運能尚有約50%未利用,因此新北市政府解決淡水交通問題的關鍵鑰匙,應是以更便宜的票價或其他更有效的政策工具,吸引更多淡水居民搭乘捷運,提昇捷運在既有班次之下的運能。

淡水客運085-U6_947路線
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三、 新北市府為了開淡北道路,刻意低估淡江大橋與淡海輕軌的分流效果,實不可取

以交通分流的角度來說,淡江大橋會把竹圍紅樹林路廊往來台北、新北與淡水的車流,導引到另一個不同的方向(即往八里透過台64線,到新北與台北各地,而非像淡北道路,起點與終點與台二線及大度路共線,實際上根本無法分流),淡海輕軌則是大眾運輸系統,直接減少小客車的使用,這才是有效的交通分流工具。

依照淡江大橋及其聯絡道路規劃報告綜合檢討定稿本提供數據的計算結果,淡江大橋分流小客車的效果可達26%。甚至依照最新的「大淡水地區聯外交通改善策略評估」期末報告初稿,在民國2026年,淡江大橋加上淡海輕軌,可分流35%的車潮。這些都是白紙黑字的研究資料。

但是,新北市政府知道,淡江大橋與淡海輕軌的分流效果愈好,淡北道路開發的必要性與正當性就愈低。因此新北市府在淡北環評的資料當中,果不其然說出:「淡江大橋只會分流18%,分流效果有限,仍有開發淡北的必要性」這樣的話。

像這樣漠視其他評估資料的數據,當然遭到當地居民及環評委員的質疑,新北市府在2019年4月補正的資料,就改口稱:經實質納入淡江大橋與淡海輕軌通車情境之綜效移轉量約23.9%。但我們認為,可能仍是低估。

我們要問的是,淡海輕軌已經通車,淡江大橋則已發包動工,這兩項足以為淡水交通帶來顯著分流效果的重大交通建設,在不久的將來就可為淡水交通,帶來顯著的改善效果。我們究竟有何必要開發淡北道路,再把小客車吸引到原有路廊,途經台北的北投士林,造成新的塞車問題?新北市府為何為了開發淡北道路,要刻意低估淡江大橋與淡海輕軌的分流效果?新北市府這樣的心態,實不可取。

四、 淡北道路把淡水河岸及居民的親水空間,縱切為二,尤其限縮了竹圍地區居民對河岸綠地空間的使用,是一種落後的城市治理思惟

目前的淡水河左右岸,是一個長距離連續性帶狀的親水遊憩空間,已是雙北市民假日休閒的極佳選擇。對於竹圍居民而言,更是唯一一塊大面積完整的公園綠地。

但是淡北道路,卻把淡水河岸及居民的親水空間,以道路縱切為二,迫使原本的單車道,在若干路段必須緊貼淡北道路,單車客失去了原本的靜宓;淡北道路也讓竹圍居民原本可以遠離馬路的河岸綠地,將來有一條日夜川流不息的馬路,跨過頭頂、穿過腳下,運動休閒必須與車流為伍。尤其是竹圍居民,幾乎是不會使用淡北道路的族群,卻被迫犧牲了唯一一塊大面積完整的公園綠地。

環評委員王价巨在審查時就提到:反思現代性,台灣這個階段開道路反而是落後的象徵。如果侯市長能撤回淡北公路的開發,消弭這個落後的發展方式,一定會超越現代性、在歷史留名。環評委員王文誠也說:在很重要的河岸空間,落後國家才會把自己的人民跟水隔開。

新北市府固然回應:他們已經作了很多視覺減輕措施、也作了一些廊道、觀景台…等。但是,一條雙向四線的道路,不會消失,就這麼縱切了淡水河岸及居民的親水空間,不為了人,只為了車輛行駛。這就是一種落後的城市治理思惟。

淡海輕軌23日將通車(3)
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五、 混亂的淡海新市鎮計畫,預估進駐人口數,就像市場喊價一般,與國發會推估國家人口趨勢,根本背道而馳,不足以作為開發淡北道路的堅實基礎

淡北道路計畫,最初是為了淡海新市鎮預估進駐30萬人帶來的交通需求,而提出的開發計畫。但是淡海新市鎮是否會進駐30萬人?現在看起來根本就是不可能的天方夜譚。

其實,早在2001年5月1日,監察院就曾糾正行政院:淡海新市鎮開發,未能充分考量台灣地區近十年來住宅空餘戶與房地產供需過剩情形,適時因應、調整修正執行計畫及財務計畫,致計畫大而不當,不切實際。

行政院經建會於2006年6月亦決議應停止淡海新市鎮的後續開發,一併縮小淡水新市鎮範圍至目前已完成整地之446公頃土地,預估人口也從原先的30萬人下修至13萬人。但內政部營建署在2013年5月提出定稿的「修訂淡海新市鎮開發執行計畫」,卻仍然計畫人口維持原計畫 30 萬人。

新北市府依據最新之大台北地區發展現況及國發會最新107年度全國人口成長趨勢推估,在108年4月補正資料設定淡水區人口之容受力上限為19 萬人。

我們想要問的是:這些混亂的淡海新市鎮計畫,像市場喊價一般預估進駐人口數,究竟有什麼真實客觀的推估依據?這樣的計畫品質,要如何做為交通公共政策的決策依據?

環評委員劉希平就很明白的指出:目前淡北道路興建的時間點根本不對。

淡水區目前17.4 萬人口,當初計畫有30 萬人會進來,但是30 萬人推估的人口太多了。開發單位想把淡海新市鎮變成衛星都市,一直要連接到台北,但淡水地區應該要在地就業、在地就學、在地就養,不需要這麼大量的交通運輸,如果能先把淡水的就業、就學、就養,能夠跟淡江大橋配合,人口會集中在這裡自給自足,進出都很方便,交通動線跟其他地方不一樣,是根本的方式,如果最後還是產生交通問題,再考慮興建淡北道路。

環評委員王文誠也指出:台灣發展最嚴重的課題是把住宅當作商品,本計畫開發後炒作住商不動產所造成的社會與經濟影響,沒有回覆。若是本計畫可以達成回覆中「在地就業、在地就學及在地就養」的目標,就可以降低交通量,那麼也就沒有本計畫的需求。

但是,新北市府的回覆,更令人不知所云。原本規畫作為通勤族開車通勤的淡北道路,希望限制僅能小客車通行,減輕對紅樹林自然保留區的影響,竟然為了回覆環評委員的質疑,又搖身一變,是為了淡海新市鎮後期發展區未來以發展產業為主,需成為「相關產業之原物料及產品運輸的健全聯外交通系統」。我們不禁想問:淡海新市鎮淡北道路究竟是要讓小客車通行?還是讓大貨卡車通行?新北市政府難道是這樣的人云亦云?

淡海輕軌幕後推手(1)
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六、 淡北道路與紅樹林自然保留區沒有足夠緩衝空間,環保署裁量權已收縮至零,唯一選擇就是不應開發

《開發行為環評作業準則》第26條第1項第5款規定:開發行為基地與下游影響區之間,應有足夠寬度、深度之緩衝帶。《文化資產保存法》第86條規定:自然保留區禁止改變或破壞其原有自然狀態。

自然保留區、國家重要濕地,均為國內重要法令要求保護之區域。主管機關環保署;保留區主管機關林務局、營建署,不可以自我矮化。保留區的保存與維護,「緩衝空間」是極重要的概念。淡北道路緊貼紅樹林自然保留區開發,最近之處只有3公分,在紅樹林捷運站後方,淡北道路更是直接面對大片自然保留區的紅樹木生長區,絕對不是可以足夠緩衝的空間!主管機關不可以只為了陪襯開發者的短期交通需求,卻未能就環境管理作整體面思考,而不當限縮自己的權責,把生態環境管理議題,侷限於法令所定管轄的界限。

新北市府固然提出若未來包含噪音、污水處理、光害等若逸散至道路外或超過目前預估值,干擾紅樹林生態時之因應對策。但因淡北道路緊貼紅樹林自然保留區,法律上根本無法容許有任何評估不準的情形,否則恐有文資法刑責。我們認為,淡北道路與紅樹林自然保留區沒有足夠緩衝空間,環保署裁量權已收縮至零,唯一選擇就是不應開發。

由於五月八日環評大會,環保署已公告不會開放一般民眾進場發言、旁聽,只會進行內部討論。希望環評委員,尤其是主管紅樹林自然保留區的農委會代表,能夠參考上述六大理由,淡北道路唯一選擇,就是不應開發,請為我們的後代子孫,留下美麗河岸。

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責任編輯:丁肇九
核稿編輯:翁世航