中央集權的「鐵腕」，能幫助中國解決污染危機嗎？

為了加強對地方政府的控制，中央政府也試著透過推動政府資訊透明化，來獲取更多的地方環境資訊。例如在2007年，國務院頒布了《政府信息公開條例》，環保部也陸續發佈了《環境信息公開辦法（試行）》、《國家重點監控企業自行監測及信息公開辦法》、《國家重點監控企業汙染源監督性監測及信息公開辦法》，以及《企業事業單位環境信息公開辦法》。為了解決地方上報造假數據的問題，環境保護部在2007年則建立了中央集中式減排核查機制，六大跨區域和流域的環境保護督導中心，會組織專家學者，定期書面審查地方環保局上報的資料，並且到各地方進行定期或突襲的實地檢查，許多企業約三到五天就會受到環保當局檢查一次（Zhang, 2017）。

中央政府還試圖透過改變績效考核制度，來增加地方官員保護環境的誘因。在第十一個五年規劃中，中央政府開始設立溫室氣體排放量的硬性目標。到了第十二個五年規劃，中央政府也開始建立綠色指標發展指標，並計劃將綠色指標納入地方官員的政績考核中。2016年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《生態文明建設目標評價考核辦法》。國家統計局、中央組織部等四部門緊接著發布了《綠色發展指標體系》和《生態文明建設考核目標體系》，將生態環境指標的權重提高，相關部門更將依此對地方進行年度評價及五年考核。2017年12月26日，國家統計局網站發布《2016年生態文明建設年度評價結果公報》，首次發布各省份綠色發展指數。目前許多跡象都顯示環境表現已經開始被一些地方政府納入官員績效考核的硬性指標，例如，海南省委省政府印發了新的市縣發展綜合考核評價辦法，對12個市縣取消GDP、工業、固定資產投資的考核，並把生態環境保護列為負面扣分和一票否決事項 ^[2]。

最後，在習近平的時代，非政府的環境組織在發展上受到限制。2017年1月1日，中國政府開始實行《境外非政府組織（NGO）境內活動管理法》，外國非政府組織在中國取得註冊變得更加困難。而對於中國國內的非政府環境組織來說，在新的嚴格規定下，過去可獲得的外國資金援助可能將因受限而減少。

中央集權的成效

由上述可知，中國政府在過去十幾年間，持續試著透過中央集權來改善地方的環境治理。然而，這樣的改革方向是否有效呢？

從目前的資料來看，中央集權的趨勢確實有提高環境法規在地方上的執行程度。學者Benjamin van Rooij等人（2017）搜集了環境法規於1999年到2013年間在各省的執行情況，他們的數據顯示，針對污染的行政處罰的數量有呈現上升趨勢，意味著政策的執行程度有所增加。在新的《環境保護法》通過後，環保部便全力推展《環境保護法》的落實。根據生態環境部的數據， 2015年至2017年，全國立案查處環境違法案件數分別為9.7萬、13.78萬和23.3萬件，呈現逐年上升趨勢，而處罰金額也由2015年的42.5億元增長到2017年115.8億元人民幣。

然而，加強執行環境法規是否能夠降低中國的環境污染呢？學者Benjamin van Rooij等人透過統計模型發現，行政處罰的數量越多的地方，該地的環境污染確實會減輕，但此效果並不強。影響環境污染的主要因素，還是各省的產業結構。工業比例越高的省份，環境污染程度就會越高。此外，學者還發現，環境法規的執行強度並非各省一致，城市地區和沿海省份的環境法規執行強度較高，但內陸及工業比重高的省份，其環境法規的執行程度較低，這個發現透露了只有當環境法規的執行，不會影響本地的經濟及主要產業時，環境法規才會被嚴加執行。這些研究發現，都意味著中央集權的趨勢，還不足以完全消除既有的地方保護主義，也還無法大幅地改善環境污染的情況。

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針對中央集中式減排核查機制，學者透過田野訪談發現，在此機制中，中央的調查小組對於地方上報的數據拒絕率很高，拒絕率在50-70%，反應了中央調查小組並不信任地方上報的資料，而高拒絕率能在一定程度上抑制地方虛報的減排數據，但地方還是能逐漸地發展出因應策略，設法製造出上級想要看到的數據，因此核查機制終究還是變成數字遊戲，數據造假的問題仍然存在，數據的品質未必得到改善（Zhang, 2017）。

另一批學者也嘗試評估中國政府在環境資訊透明化上的努力，是否有助於降低中國的環境污染。Deborah Seligsohn等人蒐集2007到2011年間污染源監管信息公開指數 （PITI），並透過統計模型來檢驗，信息公開指數愈高是否能降低中國城市空氣污染及水污染的程度，結果顯示環境資訊透明化的程度，與中國地方環境的表現，並無顯著的相關性（Seligsohn, Liu, & Zhang, 2018）。他們的研究顯示，中國政府資訊透明化的改革，並無法直接改善中國的環境品質。中國政府雖然嘗試推動政府資訊透明化，但環境數據仍受到地方官員操弄，且《政府信息公開條例》本身仍存在模糊條款，行政機關可以危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定為由，拒絕公開資訊。