中央集權的「鐵腕」，能幫助中國解決污染危機嗎？

如前文所述，中國政府試圖透過在績效考核制度中增加環境指標，來提昇地方官員保護環境的誘因。此變革有效嗎？有一些證據顯示，環保績效確實開始會影響地方官員的晉升，但也有研究發現，一些地方官員仍然認為提升GDP、地方稅收、固定資產投資才是決定晉升的關鍵指標（Zhang, 2017），省委書記因環境表現過差而被懲罰的例子也非常少（Ran, 2017）。學者 Ran Ran （2017）還發現，地方官員可以將環境污染的責任，推卸給層級較低的官員。例如省委書記是在地方政治中權力最大的角色，他們可以將污染的責任，推卸給較無權力的地方環保局。換言之，若地方官員可以將責任推卸給其他單位，績效考核制度的改革，可能將不足以讓地方官員更願意去保護環境。此外，中國目前的績效制度會鼓勵地方官員專注在一些短期內可取得量化成效的環保政策（如城市種樹），但對於一些需要長期規劃且複雜度較高的政策（如提升能源效率，或引入再生能源的技術），地方官員則會缺乏誘因去創新或執行（Shin, 2018）。

除了上述所提及的問題之外，研究還發現，國有企業常常是阻礙中國環境治理進步的關鍵角色。國有企業的領導者在中共官僚體系中的層級，常常比地方環保局官員更高。有些國有企業的幹部也是退休後的黨政官員。這都讓國有企業有很大的政治影響力，可以要求地方政府保護國有企業的利益。有研究發現，在擁有越多大型企業（通常是國有企業）的城市，其環境資訊透明度便越低（Lorentzen, Landry, & Yasuda, 2014）。這顯示中央集權化的環境改革並無法在所有地方取得成功，地方的國有企業仍有能力影響中央改革在地方上的執行成果。

在國有企業中，央企更是造成環境污染的重要源頭之一。研究顯示，在2004年到2016年期間，央企違反環境法規的事件共計有2370起，違反類型以空氣污染（60%）和水污染（26%）最多，空間分佈上以山東省（225起）、新疆（173起），以及江蘇省（160起）的違反事件最多，而在所有行業中，以電子業（45%）、石油及天然氣業（17%），以及鋼鐵業（8%）的違反次數最多（Eaton & Kostka, 2017）。透過田野研究，學者進一步發現，央企的主要幹部大多行政級別很高，因此權力很大，增加管制難度。而且不僅是地方政府，連中央政府中的國有資產監督管理委員會都在保護這些央企，要求央企做大做強，默許央企以追求利潤和執行國家的產業政策為主要目標，環境保護對企業幹部晉升的重要性則被貶低（Eaton & Kostka, 2017）。固然，研究者仍然發現有地方環保局，透過向省級單位以及法院尋求支持，最後成功制止央企的污染行為，但這樣的案例仍然屬於少數。

耶魯大學及哥倫比亞大學研發的環境績效指數（Environmental Performance Index），也能為我們提供一些評估中國整體環境品質的資訊。從歷年趨勢來看，中國的環境績效指數在2008年為65.1，2010年為49，2014年為43，2016年為65.1，2018年為50.47 。在180個國家中，中國於2018年排名為120名（台灣為第23名）。其中，2018年中國在空氣品質的排名是全球的177名（台灣為第86名），僅優於印度、孟加拉，以及尼泊爾。由於環境績效指數的計算方法歷年都有些不同，因此進行跨年比較的意義較有限。不過，此資料庫在各國的檔案中有提供由各國自身歷史數據所得出基準點，可以此來進行比較。從這個角度來看，中國在全球的整體排名上，有從基準點的136名，上升至120名（台灣從第37名上升至第23名）。但如果從細項來看，中國主要在氣候及能源這塊取得大幅進步，但在空氣品質這塊卻沒有進步。

最後，從生態環境部公佈的中國最新官方數據來看，在2018年1月到 12月期間，中國338個地級及以上城市平均優良天數比例為79.3%，同比上升1.3個百分點；PM2.5濃度為39微克/立方公尺，同比下降9.3%。然而，就PM2.5來看，中國的國家標準是35微克/立方公尺，目前仍有262個城市未達國家標準。官方數據顯示，中國的空氣品質有在進步，但仍然需要時間，才有機會達到國家標準。

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結論

綜合上述，從目前一些學術研究的成果來看 ^[3]，中央集權化的環境治理體系，尚未能有效地解決中國目前面對的環境危機。中央集權化的環境治理體系固然可以在一定程度上提升環境政策的執行強度，也能抑制一部分的環境污染，但至今為止仍無法大幅地改善中國的環境品質。即便根據官方公佈的數據來看，中國的環境品質在某些方面雖逐年有小幅進步，但從跨國比較而言，中國的環境品質仍然不佳，環境的危機並未解除。

主張威權環境主義能夠更有效解決環境問題的觀點，顯然過於樂觀。中國政府由上而下的環境改革，雖然推動了部分法規及政府組織的變動，但卻尚未能扭轉中國舊有的發展模式，許多企業及官員，仍然走在以犧牲環境來發展經濟的道路上。