中央集權的「鐵腕」,能幫助中國解決污染危機嗎?

中央集權的「鐵腕」,能幫助中國解決污染危機嗎?
Credit: Reuters / Jason Lee

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行政處罰的數量越多的地方,該地的環境污染確實會減輕,但此效果並不強。影響環境污染的主要因素,還是各省的產業結構,可見中央集權的趨勢,還不足以大幅改善環境污染的情況。

文:林竣達(馬里蘭大學政府及政治系博士候選人)

當中國經濟快速成長的同時,經濟發展所帶來的環境污染也在中國形成重大危機。根據香港中文大學的最新估算,中國的空氣污染已造成每年平均一百多萬人早死,每年平均2760億人民幣的經濟損失 [1]。2013年1月,北京經歷了嚴重的「空氣末日」(airpocalypse),北京一些地區的PM2.5的濃度曾一度突破900微克/立方公尺,創下歷史紀錄。此危機強化了習近平當局對抗霧霾的決心,2013年11月12日,中共第十八屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》,會議決定「必須建立系統完整的生態文明制度體系,實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度,完善環境治理和生態修覆制度,用制度保護生態環境」。2014年,中國總理李克強更強調將「鐵腕治污」,公開向霧霾宣戰。

在習近平當權的時代,中國的環境治理體系出現更強的中央集權化趨勢,環境法規的制定及執行都變得更加嚴格。近年來學界開始出現威權環保主義(authoritarian environmentalism)的概念,一些學者認為威權體制是能夠在限制個人自由及公民社會參與的情況下,透過國家由上而下的動員,在短期內實行環保政策(Beeson, 2010),而中國常被視作威權環保主義的代表例子。然而,目前更加集權化的中國環境治理體系,是否真的帶來較佳的環境品質呢?中國的威權環保主義,真的能夠有效地解決環境危機嗎?本文以下將回顧既有學術成果來初探此一問題。

從地方分權到中央集權

自改革開放以來,中共的中央政府為了促進經濟發展,下放了許多權力給地方政府,並且利用績效考核的制度,來建立地方官員推動經濟發展的積極誘因。地方官員若能在轄區內創造越高的經濟成長或稅收,便越有機會在官僚體系中得到晉升。然而,許多研究都指出,這套分權式的治理結構並不利於環境保護,地方政府往往為了追求經濟成長和稅收,因而選擇保護地方廠商的利益,犧牲環境保護的目標,不有效地執行環境法規及管制,形成一種「地方保護主義」(He, Lu, Mol, & Beckers, 2012; Kostka & Mol, 2013; Qi, Ma, Zhang, & Li, 2008; Qi & Zhang, 2014; Ran, 2013)。

在過去幾十年間,中國政府為了改善環境治理,已試圖推動許多改革來弱化地方保護主義。首先,中國政府推動了環境法規的修法,加重了對污染的行政處罰,也試圖透過環保稅來提供地方政府及企業減少污染的誘因。例如自2000年的《大氣污染防治法》修訂後,所有與污染相關的法規都引入了最低罰款的規定。在2014年修訂通過的《環境保護法》中,加入了對污染企業按日連續處罰,以及罰款數額無上限等規定,地方官員若包庇污染企業,也將會被追究刑事責任。在過去,中國的地方環保局可向污染企業徵收排污費,然而排污費制度容易受到地方保護主義的影響,造成執行不力。2018年1月,中國政府開始實行新的《環境保護稅法》,停徵排污費,改徵環保稅,環保稅改由稅務機關徵收,將可提高執行的強度,減少地方政府的干預。且環保稅的稅收將全歸地方政府,此設計可提高地方政府徵收環保稅的誘因。

其次,中國政府也常由中央發起運動,用較戲劇化的方式來加強環境法規的執行情形。例如2010年,中央政府要求地方政府於一定期限內關閉設備老舊的污染工廠,或是2013年發起大氣污染防治行動計劃,2017年秋季在部分地區對大批排污企業採取關停、限產措施,這類的運動都試圖在短期內快速地達成特定環保目標。自2016年起,中央政府借鑒了中央紀律巡視工作模式,成立了中央環境保護督查委員會,即中央環保督察組,成員包括了中紀委、中組部相關人員。至2018年底,中央環保督察組共對20個省份進行查處整治,受理六萬多筆群眾舉報案件,問責超過八千多人,向地方發揮震懾效果。

再者,中央政府也試圖透過政府組織的改造,來強化中央的權力。例如,自2006年起,國家環保部先後建立了六大跨區域和流域的環境保護督導中心,每個中心各自負責多個省份,目的在於強化跨區域的環境執法。2017年後,環境保護督導中心更名為環保督察局,正式從事業單位轉為環保部派出的行政機構,人員編制也有所擴充。

2018年3月,第十三屆人民代表大會進一步批准《國務院機構改革方案》,將原有的環境保護部改造為生態環境部,其職能有所擴大,整合了一些原本屬於國家發展和改革委員會、國土資源部、水利部、農業部、國務院南水北調工程建設委員會辦公室,以及國家海洋局的任務,試圖克服原本在官僚體系中的多頭馬車問題。

另外一個集權化的政府體制改革,則是環保監測監察執法垂直管理制度的建立。2016年9月,中央辦公廳和國務院發布了《關於省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》(後簡稱《意見》)。根據《意見》,現有市級環境監測機構調整為省級環保部門駐市環境監測機構,由省級環保部門直接管理其人事及經費;現有縣級環境監測機構主要職能,則隨縣級環保局一並上收到市級。此改革方案將使過去屬於縣市的環境監測的權力上移至省,縣市的環境監測站的人財物將由省的環保廳統一管理。在過去,縣市地方官員仍有權力可以影響地方的環境監測站,並透過行政干預來保護特定的地方廠商。而《意見》則是試圖讓省級機構集中權力,以期削弱地方保護主義,減少縣市地方官員對地方環境監測站的行政干預。

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Photo Credit: Tyrone Siu / REUTERS / 達志影像

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