國家安全與言論自由的兩難:以美國間諜法制為中心

國家安全與言論自由的兩難:以美國間諜法制為中心
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本文針對美國現行之1917年間諜法的規範重點及相關判決,探究間諜罪與洩密者之間的關係,又當言論自由、新聞自由與國家安全等多項競合法益面臨兩難衝突時,擁有終審權的聯邦最高法案又如何做出最終定奪?

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文:林昕璇(維吉尼亞大學法學博士候選人)

冷戰結束之前,一國之國力得以其擁有多少軍備武力估算。冷戰後經濟科技蓬勃發展,國家安全的指標意義逐漸被資訊能力與經濟力所取代,因此,以間諜活動為中心的情報偵防並未隨冷戰結束而停歇,反而愈形激烈,並進一步擴張至資安、科技與經濟範疇。

弔詭的是,美國在國家安全領域的間諜法制並未與時俱進,目前美國法制下,國安情報洩密的入罪與處罰仍然沿用1916年由威爾遜總統簽署生效的間諜法《Espionage Act of 1917》,此法立法目的在防堵遏止第一次世界大戰中敵國對美國的間諜活動。在情報活動盛行的美國,洩密衍生的後果、風險控管和處罰,是國家安全法律體系的重中之重。這類洩密行為或隱藏在秘密帷幕之後,或背後有外國勢力的扶植,察覺不易。

再者,洩密者也往往將其竊取之國防機密文件轉交屬於第四權之新聞媒體揭發,此舉也引發新聞自由與國家安全孰輕孰重的兩難困境。

美國自第一次世界大戰以來,為諜報蒐集與情資交換早存在情報蒐集與監控網絡,奧巴馬政府期間,較為人所知者如曼寧(Chelsea Manning,當時名字為Bradley Manning),他將數萬筆美國陸軍機密文件洩漏予維基解密的創辦人亞桑奇(Julian Assange),儘管兩人都宣稱其「揭密行動」是為了破除統治者當局之間的通謀,提供給公民暢通無阻有效監督政府濫權的資訊渠道,最終曼寧遭美國司法部以間諜罪起訴重判35年,亞桑奇則在保釋期間外逃至厄瓜多爾駐倫敦大使館尋求政治庇護,並於日前被捕。

同樣的悖論,在史諾登(Edward Snowden)身上得到了最佳印證。以稜鏡計畫將美國監控法制所暗藏的違法亂源曝光於眾的史諾登,自從2013年事發後輾轉逃亡各國,即便美國公民自由聯盟(ACLU)屢屢疾呼美國當局應予以特赦,但他至今仍被以間諜罪問責起訴。

本文以下將針對美國現行有效之1917年間諜法的規範重點及相關司法判決,探究間諜罪與洩密者之間的關係,又當言論自由、新聞自由與國家安全等多項競合法益面臨兩難衝突時,擁有終審權的聯邦最高法案又如何做出最終定奪?

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2011年於加州舉辦的訴求釋放曼寧遊行|Photo Credit: savemanning@Wiki CC BY 2.0
間諜罪之法院見解——主觀犯意的正當化

18 U.S. Code § 793及§794兩條文構成1917年間諜法的規範核心。首先,18 U.S. Code § 793旨在禁止收集或複製國防相關資訊。793(a)款包裹式涵蓋包括船隻、飛機、防務工作、海軍船塢、軍火庫、工廠、營地、無線電信號站所涉及的國防情報;793(b)款則禁止任何複製、取得、製造與國安防衛相關之文件如設計圖、地圖、攝影底片、藍圖的行為。而18 U.S. Code § 794進一步將所謂「蒐集、傳遞資訊以協助外國政府或者位於外國地之軍事與海軍組織」之行為入罪化。違者甚至可依794(b)款處以死刑或終身監禁。[1]

值得注意的是,上述兩條規定均存在「with intent」或「reason to believe」的主觀要件,亦即在犯罪成立與否的認定上,惟有被告主觀上存在「意圖」或「有理由相信」該國安情報「將被使用」或「可能被用於」傷害美國或有利於外國,才構成間諜罪。這項「主觀犯意」(Mens Rea)[2]的增訂,目的是在回應1917年間諜法立法之初,來自國會的質疑聲浪。根據立法史料指出,國會忌憚威爾遜總統一味追求透過間諜法擴張其擁有審查及處罰洩漏國家機密的行政特權的野心。

第一,法律文本中大量羅列所謂「國家緊急狀態」(National Emergency)、「國家防衛」(National Defense)的不確定法律概念,模糊不清的灰色地帶,將賦予行政機關自我擴權,得以假國家安全之名,將無辜公民羅織入罪的濫權空間。第二、國會也對該法案過度侵犯美國公民受憲法第一修正案所保障的言論自由表示關切。幾經折衝後,國會加上「主觀犯意」此一構成要件要素,避免間諜罪的成立過於浮濫。[3]

隨後,聯邦最高法院於1941年的Gorin v. United States為間諜法的正當性做出了一錘定音的決定。原告Gorin認為18 USC 793 (a)中與「『國家防衛有關』之資訊」的法律文字過於模糊不確定而違憲。法院則認為這種不確定已透過間諜法中的犯罪意圖係要求被告的主觀犯意予以平衡。簡言之,最高法院明文承認間諜罪存在的正當性與必要性:

1917間諜法並未存在任何不確定性,法規中明確要求「有意或有理由相信所獲得之資訊將被用於傷害美國利益或者促進外國利益」的行為始屬法所不許。也就是說,這要求被起訴的人具備「惡意」之主觀犯意時才有罪責可言。[4]

間諜洩密與憲法第一修正案言論自由之兩難衝突

處罰洩漏國安情報的行為可能會侵害言論自由暨媒體自由的疑義,則於70年代的五角大廈案中得到最終釐清。時值1967年,越戰陷入膠著,昔日積極主戰派的國防部長麥納馬拉(Robert McNamara),開始懷疑美國介入越戰的正當性,責令研究員完成一部47冊共7000頁、約250萬字的秘密報告——《1945-1967:越南-美國決策史》(史稱五角大廈文件)。

蘭德智庫研究員艾爾斯伯格(Daniel Ellsberg)於1971年將該文件內容先後洩漏給《紐約時報》與《華盛頓郵報》,1971年6月13日《紐約時報》以頭版刊登的獨家新聞震撼全美,一舉引發尼克遜政府與媒體的對峙狀態。儘管五角大廈文件指摘對象為甘迺迪和莊遜政府時期的越戰軍事部署,並未直接針對當時執政的尼克遜政府,但當局仍然以公開文件恐將造成國家利益不可回復的重大損害為由,以聯邦法院禁制令試圖擋下《紐約時報》發表文件內容。並以間諜法起訴艾爾斯伯格。

該禁制令上訴至聯邦最高法院,原告主張根據美國憲法第一修正案關於廣義言論自由的保障,主張公眾對重大政府決策應有知情權,最高法院因此做成美國憲法言論、媒體自由與國家安全利益如何折衝的指標判決。聯邦最高法院宣示《紐約時報》和《華盛頓郵報》可以不經政府事前審查,即合法出版當時被列為國家機密的政府文件。最終,「五角大廈案」成為美國新聞史的里程碑,而自由派大法官布萊克(Hugo Black)執筆的協同意見自此成為經典:

新聞媒體是為人民服務,而不是為統治者服務,唯有政府審查媒體的權力被遏止,媒體始能恆常保持其監督政府行為的制度功能;只有一個自由不受箝制的新聞界,始能有效地揭露政府的欺騙手段。而新聞自由至高無上的核心意義,即在於防止政府不要欺騙愚弄她的子民並把他們送到千里之外的槍林彈雨中赴死。

我們如今被問到國家是否能制定法律,以國家安全之名剝奪新聞自由……「安全」此一廣泛而模糊的概括之詞,不應隨意被用來廢除第一修正案所體現的基本法精神。以民眾知情權為代價來交換而來的軍事和外交機密無法提供真正的安全保障……正因第一修正案的制定者充分意識到透過提供人民言論、新聞、宗教和集會自由來捍衛新國家的必要性以及防杜殖民地政府的濫權。新聞自由,當不應該受到任何程度的抑制或減損。[5]

間諜法制的發展軸線——立法與司法協作併行捍衛憲政秩序

各國的國家情報系統正在互相角力圍堵之際,進入壁壘(barriers-to-entry)全面降低,進攻性情報的成本更為廉價的發展情勢下,美國國家安全刑法也面臨鉅大考驗。首先,叛國者(Traitors)、洩密者(Leakers)、間諜(Spies)以及吹哨者(Whistleblowers)的涵義與界線如何定義區分?在情報刺探的壟斷局面終結,當今不僅是國家,私人的科技巨擘也掌有龐大情蒐技術能力,所接踵而來的洩密風險又如何管控?國家利益、媒體新聞自由、公民知情權、憲政秩序等多項衝突競合的法益之間如何平衡?[6]上述種種課題仍困擾著美國法學界與實務界,亟待釐清。

本文透過檢視1917年間諜法的立法史與司法實踐,可歸結出兩個美國情報間諜法制的發展軸線。其一是國會在民主價值與國家安全的兩難之間,仍試圖以「國家防衛」加「主觀犯意」此一放寬客觀要件,再加緊縮主觀要件的平衡調控,為間諜洩密之入罪提供一條符合憲政民主精神的價值準繩。另一方面,聯邦最高法院則在Gorin v. United States一案中確立間諜罪之處罰正當性,但同時亦透過New York Times Co. v. United States一案,致力於維護以言論自由及媒體自由為基石的自由民主憲政秩序。在美國國安法制運行實踐的過程中,我們可以清晰地看見立法權與司法權在憲法價值圭臬引導下所做的努力。

參考文獻
  1. Mary-Rose Papandrea, National security information disclosures and the role of intent. Wm. & Mary L. Rev., 56, 1393-1404 (2014).
  2. Mens Rea為拉丁文,在以美國與英國為首的普通法系國家中,指涉主觀的「犯罪意圖」。與客觀的「犯罪行為」(actus reus)同構成犯罪主客觀方面的兩項要素。犯罪意圖根據行為人在實施社會危害行為時應受社會譴責的心理狀態,可以再進一步分類為蓄意(intention)、明知(knowledge)、輕率(recklessness)和疏忽(negligence)。
  3. Mary-Rose Papandrea, National security information disclosures and the role of intent. Wm. & Mary L. Rev., 56, 1393-1404 (2014).
  4. Gorin v. United States, 312 U.S. 19, 27-28 (1941).
  5. New York Times Co. v. United States, 403 U.S. 713, 719-720 (1971).
  6. Mary-Rose Papandrea, Leaker traitor whistleblower spy: National security leaks and the first amendment. 94 BUL Rev. 449 (2014).

本文經黑潮之聲授權刊登,原文刊載於此

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責任編輯:羅元祺
核稿編輯:翁世航