大觀事件爭點釐清:居民能否訴諸「信賴保護原則」與「居住權」?

大觀事件爭點釐清:居民能否訴諸「信賴保護原則」與「居住權」?
大觀社區門面「抗爭到底還我家園」|Photo Credit: 大觀事件

我們想讓你知道的是

本文探討信賴保護、居住權等法律概念,是希望能藉此理解大觀事件的歷史脈絡,重新檢視雙方的主張。由於政府多年來對大觀社區的忽視與怠惰,也許才是導致整個迫遷事件的肇因。因此即使大觀居民最後仍需返還土地,卻也揭示了政府應落實居住權。

文:鄒敏新

2019年3月13日,中華民國國軍退除役官兵輔導委員會(退輔會)針對板橋大觀社區拆遷一案,於當月18日確定強制拆遷剩餘的21戶。縱然退輔會同時提出五項優待政策,但大觀社區自救會希望政府不拆遷的主要訴求終究宣告失敗。在一片聲援浪潮中,我們必須思考的是,究竟大觀事件的爭議與困境有哪些?

回顧大觀社區的歷史

時間回溯到1963年,強颱葛樂禮重創北台灣,婦聯一村在政府協助下進行遷村事宜。然而大觀社區前身──婦聯一村福利中心,卻不被認為同屬婦聯一村之居民,因此並未獲得任何協助。當地居民主動詢問的結果,是獲得當時管理的聯勤總部許可繼續居住或自行遷離的回覆。於是福利中心的住戶決定自行修建並繼續居住了下來。

三年後,1966年,中華民國國軍退除役官兵輔導委員會(退輔會),悄然將福利中心用地,登記為國有土地,但對於福利中心的居民仍然少有聞問。福利中心儼然成為一塊三不管地帶,可以說國家無視也好、默認也罷,當地居民與政府間的微妙關係就此形成。這樣的關係一直到1993年,當地居民向退輔會提出申購土地的請求後開始有了變化。

在退輔會召開協調會後,表示土地為板橋榮民之家所有,居民若提出1970年以前水電、居住證明,「理論上」可以申購土地,但居民指控,自從提出文件後,就再也沒有下文。一直又到了2008年,板橋榮家提出訴訟,大觀社區與政府間的爭議才重新浮上檯面。

綜觀大觀社區歷史,從1963年到1993年間,當地居民曾多次向政府表明申購取得土地的意願,然而三十年來,因為政府的忽視,才導致大觀社區現在的詭異現象。換言之,人民並非無賴霸占國家土地,而是因信賴國家對於其使用該筆土地之承諾與默認,而繼續居住於此。而其所衍生出的第一個問題是,大觀社區居民是否得主張信賴保護原則,而拒絕返還五年不當得利與拒絕搬遷?

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Photo Credit:關鍵評論網 游家權
大觀社區居民多次向各政府機關陳情。

大觀事件爭點釐清:信賴保護與居住權的訴諸

一、政府的忽視→「信賴保護」主張之可能與困境

在討論問題之前,我們必須先理解什麼是信賴保護。所謂信賴保護原則,主要是針對人民因「信賴」現存的法秩序,但因該法秩序突然變更,導致人民權益受損害時之的保護制度。白話一點來說,也就是國家不得因違反自己過去的言行主張,而侵害信賴此一言行相對人的利益。

而構成信賴保護要件有三點:

  1. 具有可信賴之基礎:國家必須有表現於外的行為或措施,構成人民信賴的基礎。
  2. 人民有信賴之表現:人民因信賴基礎而產生客觀上具體信賴行為,包括運用財產及其他日常安排生活秩序行為,但排除單純抽象的願望與期待。
  3. 信賴利益值得保護:人民確實是因對法秩序深信不疑,且主觀上是善意無過失的信賴行政行為所可獲得的利益,包括實體利益、程序利益、既得利益、預期利益。其中值得提出的是預期利益原僅是抽象的願望與期待,應不得主張信賴保護。但司法院大法官釋字第605號解釋認為,若預期利益重要要件已具備,尚未具備之要件客觀上可以合理期待其實現,或經過當事人繼續施以主觀之努力,該要件有實現可能時,人民應可主張信賴保護。

一)雙方認知不同,各自表述大觀社區的黑暗時代

觀察大觀事件發展歷程,1963年當時管理的聯勤總部准許當地居民繼續居住,且1966年登記為國有土地後也未曾向當地居民要求繳付租金或收回土地,爾後又經過了30年,直到居民提出購買土地的申請,政府仍然無做出任何行政措施。因此對於當地居民來說,將政府長久的默認他們居住的行為視為信賴的基礎,應是合情合理,而當地居民修建房屋並長久居住之事實則構成信賴表現。且於1995年以前,居民確實是善意無過失地對聯勤總部的居住許可深信不疑。綜合來看,1963至1995年這段期間,大觀社區居民要主張信賴保護應無疑義。

但比較有爭議的是,當地居民與國家自1995年全面檢討土地使用情形時,即與退輔會板橋榮家進行過買地協商,然而雙方的說詞並不一致[註],只知道1998年協調會後即無後續協調及說明作業的紀錄。至於談判為何破局,以及退輔會是否有告知居民可以購買土地的承諾,儼然成了影響此次事件最大的謎團。如果退輔曾對當地居民做出可購買土地的承諾,那麼居民應得主張信賴保護,政府不應嗣後以人民無權使用國有土地要求返還不當得利,而違反誠信原則;反之,若政府僅表示要求與當地居民處理土地產權問題,那麼從1995年之後,居民則無從主張信賴保護。

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Photo Credit:關鍵評論網 游家權
大觀社區被拆除的其中一棟建築,後面即為板橋榮民之家。

二) 難以預期政府行政行為永久實施

大法官在釋字第525號第605號解釋中皆曾提及,國家所作的行政行為與措施,皆不可能預期其永久實施。因此,即使大觀社區具有信賴保護基礎,我想當地居民仍難以主張要求基於信賴保護原則,永久居住於這片國有土地上。而這也是大觀社區之所以必須將訴求逐漸轉往居住權主張之原因

三)縱使大觀社區不得主張信賴保護,無權占有是利大於弊的選擇?

大觀社區居民主張信賴保護的道路困難重重,但就算沒有信賴保護基礎,我們仍然必須先思考國家強制拆除大觀社區,收回土地,真的是最好的選擇嗎?

或有論者質疑,假設我的土地被陌生人侵占了,就算我想要清空它,拿回我的土地本來就是天經地義。但國家並不一樣,國家負有保護人民權利,增進人民最大福祉的憲法責任。公權力本身除了消極的不能違反法律規範之外,還必須對其所作成之行政措施權衡利弊。因此,今天政府要求拆遷大觀社區,如果僅僅是不想讓人民免費居住於國有土地上,但收回後卻對土地棄置不顧,那麼強制收回土地的行為,就難以被認為對人民福祉有何幫助,其正當性將備受質疑。

今天大觀社區的事實背景是,大觀社區被劃為社會福利設施用地,預計用來實施長照計畫,興建安養機構等用途。長照設施的建立,對人口老化的台灣具有長遠的影響,雖然人命不應以數量作為衡量,但在同樣都是為人民的居住與照護的保障,我想沒有理由應肯認優先保護大觀社區居民的續住請求。

二、「居住權」的訴諸與困境


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也因為科技與國家發展息息相關,有哪些技術是台灣不為人知的優勢?或是未來產業可大力投資布局的領域?我們找出其中四大項與智慧國家最有關的科技,展現台灣具備強勁的科技能量,或許你已經受惠,也或許你能從其中找到發展的機會。

關鍵科技一、融合海陸空領域的多維通訊

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隨著國家管理範圍逐漸擴大,通訊範圍多元且彼此關聯,相關科技如低軌衛星、5G通訊、海底電纜等,形成環環相扣的多維通訊聯網。

仔細洞察2021年的IMD報告,台灣在「行動寬頻的用戶比例」這項指標,拿下全球第1的傲人成績。顯見台灣在通訊基礎建設的投資及普及率,是走在全球領先位置。

尤其5G/6G關聯科技更是未來多維通訊的具舉足輕重的地位,原因是5G衍生的價值鏈相當廣泛,舉凡從晶片、模組、終端、邊緣、系統、到應用服務,可形成完整生態圈。為了強健台灣5G專網的自主技術與供應鏈,從2018年先後成立5G產業發展聯盟、5G垂直應用聯盟、以及5G Open Networking平台,逐漸形成5G國家隊。

除了把5G領先國視為戰略目標,當創新技術落地,更能帶來龐大商機。根據工研院的預估,將5G的小基站、邊緣運算、網路虛擬化等關鍵產品、模組、元件加總起來,2025年的市場規模上看2,510億美元(約新台幣7.5兆元),其他國家還在積極推動5G聯網建設,顯見相關商機仍有相當大發展空間。

關鍵科技二、新型態數位經濟與網路服務

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邁向Web 3.0的交叉點,元宇宙被視為下一代網際網路的新機會,市調機構Gartner預測,2026年全世界將有25%的人口,每天至少有一小時投入元宇宙虛擬世界,進行工作、社交、教育、購物、娛樂等活動,並藉由虛擬貨幣、NFT進行數位資產的交易,虛擬經濟逐漸成形。

所謂元宇宙,需要以5G/6G高速網路為基礎,透過VR頭盔/眼鏡作為進入3D虛擬世界的載體,在元宇宙的各種互動體驗則需仰賴AI運算、雲端/邊緣儲存、區塊鏈等核心技術支援。人們在元宇宙內可以滿足從現實世界做不到的事情,形成穿梭虛擬、現實之間的生活體驗與商業模式。

近七成投入元宇宙相關應用的企業,認為元宇宙在未來5年一定會蓬勃發展,虛擬音樂會、虛擬時裝秀、媒體及產品聯名展示活動,將是元宇宙優先發生的商業體驗。

那麼台灣要投入元宇宙有何利基?解析元宇宙供應鏈版圖,主要可分為晶片、光電、通訊、AR/VR裝置、內容以及AI技術,台灣科技可從硬體方面,包含晶片、感測IC、光學零組件、伺服器等擅長領域切入。像是大家熟知的半導體大廠台積電,對於相關晶片的供應就至關重要,另外光電產業也有揚明光、玉晶光、中光電等企業,讓投影技術更精緻,再來連接元宇宙的通訊技術,也有聯亞來支援,而裝置軟硬體、AI技術則是有創意、世芯、智原等企業投入,最後想到AR/VR集大成者,就不能遺漏宏達電在這一塊的耕耘,同樣威盛電、佐臻、未來市(XRSPACE)等品牌也積極佈局,可見台灣已有完整的供應鏈,接下來有志於加入元宇宙的廠家,不妨從自身的專長去思考,相信不論是哪個領域的企業,都能有更多的創新、應用內容投入,完善整個元宇宙生態。

關鍵科技三、疫後時代興起的智慧型代理人

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近年因疫情持續延燒,越來越多領域開始導入「智慧型代理人」,像是零售業者引進半自動化機器,協助人力處理訂單、點餐;又或是醫院使用機器人,藉由AI辨識功能分擔部分醫護工作。

所謂智慧型代理人,以它所知的知識範圍內,自主完成人類所給予的指令任務。智慧型代理人發展至今,能協助人類的廣度、深度越來越多,主要是受惠機器學習的技術更為先進,加上其他的自動規劃、互相協調等演算法的成熟,讓智慧型代理人成為下一波產業發展重點。

世界先進國家紛紛把AI納為國家產業重要發展策略,台灣從2018年就推出「台灣AI行動計畫」,全面啟動產業AI化。發展至今,AI應用已從測試階段逐步應用於各式產業,資策會統計發現,掌握AI技術的新創企業在台灣有300家,逐漸摸索出不同的商業策略與獲利模式。

尤其資通訊、醫療照護是台灣兩大擁有頂尖人才的雙軸產業,在疫情之下,就可以看到醫療+科技所衍生的智慧型代理人應用。像是過去為了解決醫療量能不足,開發「5G智慧防疫機器人」,用來隔離病房消毒、運送餐盒及藥品物資,比傳統人力消毒方式有效節省50%時間,還能降低醫護人員感染風險,讓醫事工作更有效率。

關鍵科技四、資訊安全網保護每個人數位資產

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我國面臨網路犯罪、駭客入侵政府、機關,甚至竊取個人資料事件持續增加,如何保護國民安心使用數位科技、保障財產安全將是未來重要方向。隨著AI普及所衍生的龐大資料量之隱私及資安問題,成為棘手的挑戰。從國際AI資安發展現況來看,歐盟在2021年提出人工智慧規則草案(Artificial Intelligence Act),鼓勵值得信賴且道德的AI進行研發與應用。微軟更在今(2022)年禁止提供AI推測情緒技術,並制定「負責任AI標準第二版」、Google則停止AI機器人具有自我意識、能與人類溝通等爭議事件,這些做法也都反映美歐在立法之際,業者也在努力自行節制敏感AI技術。

AI資安,是挑戰也是機會。未來,台灣政府與企業也須密切關注美歐相關草案的立法動態,找出AI規範的共同點,以此界定使用AI產品與服務之要求;因此,AI資安不僅需透過科技來防禦,更需要治理與法規,降低AI所帶來的衝擊。

另外,針對5G資安議題,台灣有展開大型科技防禦策略,包含5G資安防護系統、跨機關資安聯防。5G資安防護系統致力確保業者使用的5G系統具備安全、可靠、信賴,與國內5G專網業者進行服務驗證,以強化國產5G系統的整體資安防護能力。跨機關資安聯防的目標放在建立政府與民間的資安聯防體系,藉由橫向整合跨部會,全面提供威脅情資,減少機關隱匿資安事件,降低事件誤報與漏報。

持續提升台灣的科技能量 打造全方位的智慧國家

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圖片資料來源:IMD 2022 世界競爭力年報

台灣的科技能量持續提升,從2022年的IMD世界競爭力年報可發現,而且該報告還指出我國擁有高素質勞動力、經濟活力、企業治理能耐、高教育水準等優勢。上述四項與智慧國家高度關聯的新興科技,涵蓋「數位基盤、數位創新、數位包容」等元素,如何借助科技打造創新、包容的社會,在台灣強勁的科技應用產業鏈上,補強創新的能量,並延續發展優勢項目,將是台灣要持續努力的方向。

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