大觀事件爭點釐清:居民能否訴諸「信賴保護原則」與「居住權」?

大觀事件爭點釐清:居民能否訴諸「信賴保護原則」與「居住權」?
大觀社區門面「抗爭到底還我家園」|Photo Credit: 大觀事件

我們想讓你知道的是

本文探討信賴保護、居住權等法律概念,是希望能藉此理解大觀事件的歷史脈絡,重新檢視雙方的主張。由於政府多年來對大觀社區的忽視與怠惰,也許才是導致整個迫遷事件的肇因。因此即使大觀居民最後仍需返還土地,卻也揭示了政府應落實居住權。

文:鄒敏新

2019年3月13日,中華民國國軍退除役官兵輔導委員會(退輔會)針對板橋大觀社區拆遷一案,於當月18日確定強制拆遷剩餘的21戶。縱然退輔會同時提出五項優待政策,但大觀社區自救會希望政府不拆遷的主要訴求終究宣告失敗。在一片聲援浪潮中,我們必須思考的是,究竟大觀事件的爭議與困境有哪些?

回顧大觀社區的歷史

時間回溯到1963年,強颱葛樂禮重創北台灣,婦聯一村在政府協助下進行遷村事宜。然而大觀社區前身──婦聯一村福利中心,卻不被認為同屬婦聯一村之居民,因此並未獲得任何協助。當地居民主動詢問的結果,是獲得當時管理的聯勤總部許可繼續居住或自行遷離的回覆。於是福利中心的住戶決定自行修建並繼續居住了下來。

三年後,1966年,中華民國國軍退除役官兵輔導委員會(退輔會),悄然將福利中心用地,登記為國有土地,但對於福利中心的居民仍然少有聞問。福利中心儼然成為一塊三不管地帶,可以說國家無視也好、默認也罷,當地居民與政府間的微妙關係就此形成。這樣的關係一直到1993年,當地居民向退輔會提出申購土地的請求後開始有了變化。

在退輔會召開協調會後,表示土地為板橋榮民之家所有,居民若提出1970年以前水電、居住證明,「理論上」可以申購土地,但居民指控,自從提出文件後,就再也沒有下文。一直又到了2008年,板橋榮家提出訴訟,大觀社區與政府間的爭議才重新浮上檯面。

綜觀大觀社區歷史,從1963年到1993年間,當地居民曾多次向政府表明申購取得土地的意願,然而三十年來,因為政府的忽視,才導致大觀社區現在的詭異現象。換言之,人民並非無賴霸占國家土地,而是因信賴國家對於其使用該筆土地之承諾與默認,而繼續居住於此。而其所衍生出的第一個問題是,大觀社區居民是否得主張信賴保護原則,而拒絕返還五年不當得利與拒絕搬遷?

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大觀社區居民多次向各政府機關陳情。

大觀事件爭點釐清:信賴保護與居住權的訴諸

一、政府的忽視→「信賴保護」主張之可能與困境

在討論問題之前,我們必須先理解什麼是信賴保護。所謂信賴保護原則,主要是針對人民因「信賴」現存的法秩序,但因該法秩序突然變更,導致人民權益受損害時之的保護制度。白話一點來說,也就是國家不得因違反自己過去的言行主張,而侵害信賴此一言行相對人的利益。

而構成信賴保護要件有三點:

  1. 具有可信賴之基礎:國家必須有表現於外的行為或措施,構成人民信賴的基礎。
  2. 人民有信賴之表現:人民因信賴基礎而產生客觀上具體信賴行為,包括運用財產及其他日常安排生活秩序行為,但排除單純抽象的願望與期待。
  3. 信賴利益值得保護:人民確實是因對法秩序深信不疑,且主觀上是善意無過失的信賴行政行為所可獲得的利益,包括實體利益、程序利益、既得利益、預期利益。其中值得提出的是預期利益原僅是抽象的願望與期待,應不得主張信賴保護。但司法院大法官釋字第605號解釋認為,若預期利益重要要件已具備,尚未具備之要件客觀上可以合理期待其實現,或經過當事人繼續施以主觀之努力,該要件有實現可能時,人民應可主張信賴保護。

一)雙方認知不同,各自表述大觀社區的黑暗時代

觀察大觀事件發展歷程,1963年當時管理的聯勤總部准許當地居民繼續居住,且1966年登記為國有土地後也未曾向當地居民要求繳付租金或收回土地,爾後又經過了30年,直到居民提出購買土地的申請,政府仍然無做出任何行政措施。因此對於當地居民來說,將政府長久的默認他們居住的行為視為信賴的基礎,應是合情合理,而當地居民修建房屋並長久居住之事實則構成信賴表現。且於1995年以前,居民確實是善意無過失地對聯勤總部的居住許可深信不疑。綜合來看,1963至1995年這段期間,大觀社區居民要主張信賴保護應無疑義。

但比較有爭議的是,當地居民與國家自1995年全面檢討土地使用情形時,即與退輔會板橋榮家進行過買地協商,然而雙方的說詞並不一致[註],只知道1998年協調會後即無後續協調及說明作業的紀錄。至於談判為何破局,以及退輔會是否有告知居民可以購買土地的承諾,儼然成了影響此次事件最大的謎團。如果退輔曾對當地居民做出可購買土地的承諾,那麼居民應得主張信賴保護,政府不應嗣後以人民無權使用國有土地要求返還不當得利,而違反誠信原則;反之,若政府僅表示要求與當地居民處理土地產權問題,那麼從1995年之後,居民則無從主張信賴保護。

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大觀社區被拆除的其中一棟建築,後面即為板橋榮民之家。

二) 難以預期政府行政行為永久實施

大法官在釋字第525號第605號解釋中皆曾提及,國家所作的行政行為與措施,皆不可能預期其永久實施。因此,即使大觀社區具有信賴保護基礎,我想當地居民仍難以主張要求基於信賴保護原則,永久居住於這片國有土地上。而這也是大觀社區之所以必須將訴求逐漸轉往居住權主張之原因

三)縱使大觀社區不得主張信賴保護,無權占有是利大於弊的選擇?

大觀社區居民主張信賴保護的道路困難重重,但就算沒有信賴保護基礎,我們仍然必須先思考國家強制拆除大觀社區,收回土地,真的是最好的選擇嗎?

或有論者質疑,假設我的土地被陌生人侵占了,就算我想要清空它,拿回我的土地本來就是天經地義。但國家並不一樣,國家負有保護人民權利,增進人民最大福祉的憲法責任。公權力本身除了消極的不能違反法律規範之外,還必須對其所作成之行政措施權衡利弊。因此,今天政府要求拆遷大觀社區,如果僅僅是不想讓人民免費居住於國有土地上,但收回後卻對土地棄置不顧,那麼強制收回土地的行為,就難以被認為對人民福祉有何幫助,其正當性將備受質疑。

今天大觀社區的事實背景是,大觀社區被劃為社會福利設施用地,預計用來實施長照計畫,興建安養機構等用途。長照設施的建立,對人口老化的台灣具有長遠的影響,雖然人命不應以數量作為衡量,但在同樣都是為人民的居住與照護的保障,我想沒有理由應肯認優先保護大觀社區居民的續住請求。

二、「居住權」的訴諸與困境

(一)社會安全網並不完備,政府能給予多少優待?

既然居民沒有續住的可能性,下一個問題就是,那這些居民該怎麼辦?在我們聆聽居民泣訴前,還需再等待一下,先讓我們冷血一點思考,倘若政府不給他們任何特別優待,一切比照現行法規體制下對於弱勢團體的保護方式,會導致什麼樣的後果?

我國社會救助法,針對無家可歸的人民要求提供金錢上緊急救助,同時轉交社會局安排後續安置輔導。然而上網查詢了一下各縣市社會局的承辦事項,其大多著重於低收入戶與身心障礙的補助,對於無家者的相關安置措施政策可說是少之又少。這反映出的現象是,顯然現況下社會安全網的建置並不完備,若政府不主動提供優待措施,大觀社區居民的未來將不樂觀。

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大觀社區中尚有一些高齡居民。

(三)「居住權」在台灣的現況

所以居住權究竟是什麼?其保障的範圍又是為何?多數認為,隨著兩公約施行法(《經社文公約》及《公政公約》)之公布施行,兩公約已經成為國內法,行政及審判機關都有遵守公約、落實居住權的義務。而我國憲法第10條的居住遷徙自由、第15條的生存權也蘊含了居住權保障的要求,這些都是居住權的建構基礎。

然而實際上,大部分法院判決並未考量前述居住權保障的要求,歷年大法官釋憲實務也鮮少提及居住權之概念,僅有少數大法官於個別意見書中加以肯認。顯然居住權在我國仍然是個「尚待落實」的權利,其是否同屬基本權利之一環,仍有待憲法學者與釋憲機關去努力形塑。

此外,涉及社會福利的政策決定,往往因為「資源有限性」,而使得行政權具有相當大的衡量空間,這部份可以參照釋字第485號解釋:「鑒於國家資源有限,有關社會政策之立法,必須考量國家之經濟及財政狀況,依資源有效利用之原則,並注意與一般國民間之平等關係,就福利資源為妥善分配。」

但筆者認為,讓人民享有足以遮風避雨、安居立命的住所,是最基本的權利,政府應優先保障。然而,回歸到現實面,資源不足的困境擺在眼前,我們能找到更為合理的分配方式嗎?或許可以吧,不,是一定要可以。但現況下,單純以居住權作為要求政府提供保障之依據,縱然有其道理,卻仍無法透過司法途徑或行政程序獲得解決,居住權的難以落實,正是大觀社區現今面臨最大的矛盾與困境。

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在居住權難以伸張的現況下,大觀自救會僅能透過其他管道陳情抗議。

三、結語

3月13日,退輔會祭出最終五大優惠方案,並於15日清晨與21戶居民達成協議,暫緩三個月拆遷,同時免除不當得利的追討。其中針對部分弱勢居民,退輔會承諾給予10萬元補助以及協助搬遷,並提供暫無適當居所者一個月特約飯店住宿。為存在50多年的大觀事件畫上了一道「休止符」。

而對於已返還土地並償還五年不當得利的29戶居民來說,或許多少會感到有所不平,但基於不得主張「不法的不平等」,29戶居民對於這樣的結果也僅能摸摸鼻子。

綜觀大觀事件這幾年來,政府的作為一直讓人民感到失望。政府對大觀社區不公平的差別待遇,導致當地居民成了被國家遺忘的一群人。政府多年來的忽視與怠惰,也許才是真正導致整個事件的肇因。本文探討信賴保護、不當得利、居住權等法律概念,是希望能藉此理解整起事件的歷史脈絡,重新檢視雙方的說詞與主張。即使從法律觀點來看,大觀居民必須返還土地,但卻也同時揭示了政府應落實居住權保障的要求。

兩公約施行法的實施,依舊未使我國居住權的定義與地位變得更為明朗,政府對於保障居住權的態度也依舊消極。縱然每年針對無家可歸的人民,都有訂立相關施政方針與行政措施予以安置,但其並未解決太多原有的問題。「居住權」仍然是個飄渺的概念,人民難以藉其獲得保障。從居住權的議題出發,我們也看到,在台灣,很多社會問題往往在法規訂立後,就被視為「已解決」,直到下次悲劇發生,我們才願意「短暫」重新意識到問題的存在。能不能不再輕易遺忘?記取歷史帶給我們的傷痛,是當今解決問題時,首先要改變的先決條件。

大觀社區是被遺忘的悲劇,即使多年後成了眾人目光焦點,悲劇卻仍舊是悲劇。許多造成迫遷的土地開發,仍尚待行政機關及立法部門檢討修正。期望大觀社區的落幕,是國家與人民居住權紛爭的終章,而非僅是短暫的休止符。

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註解

本文作者遍尋不著當時協商會議紀錄,詢問大觀社區自救會粉絲專頁也未獲得相關資料。

根據大觀社區自救會表示:「退輔會板橋榮家僅對外宣稱其執行為係依法排除遭占用土地之建物,卻隱匿早於民國97年全面提起訴訟排除前協調會決議之內容,亦不願提證民國87年後續是否有確實辦理現況移交予國有財產局之行文往返紀錄,顯該機關未能依行政法保護居民正當合理之信賴,給予存續保障或價值保障。」

但退輔會對此反駁:「大觀違占戶之案件,板橋榮家自84年起即已進行協商尋求解決之道,惟均未能滿足違占戶原地續住及搬遷補償之需求。至97年始依法提起訴訟,大觀違占戶向法院主張占用權益後,仍於103年經法院三審定讞,判決拆屋還地。」

參考資料

延伸閱讀:讓受壓迫者共同發聲:大觀社區作為「抗爭-藝術」的實踐場

責任編輯:游家權
核稿編輯:翁世航


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