從「觀光立國」的日本地方創生經驗，台灣可以學到什麼？

文：吳怡彥（東南科大觀光系副教授、生態旅行促進會理事）

台灣國土政策上長年來重北輕南，政府在建設上透過高速鐵路、高速公路等交通面向企圖拉近南北差距，也試圖主導諸多公共建築、大專院校分校等於西部諸多偏屬人口較少之縣市，諸如嘉義、雲林、苗栗高鐵站，故宮南院之設置等可見一般。然而目前觀察相關之公共建設投注，反應之縮減城鄉差距成效並不理想，更可能成為助長土地炒作的原因，抑或增加偏鄉地區人口流出。東部地區則受限於地理環境限制，重大交通建設較少，仰仗觀光產業尤甚。

因為政府領銜投注公共建設衍生的乘數效應有限，由下而上的公共決策思維逐漸成為顯學，「參與式設計」或「參與式預算」也成為各地方明星首長積極推動的政策，再加上社區總體營造的概念在日本經過轉換消化，而有「地方創生」的提出。如同「社區總體營造」成為台灣朝野間朗朗上口的詞彙般，「地方創生」在日本首相的背書下，台灣國發會奉為圭臬，期許成為台灣翻轉地方的新希望。

「地方創生」與前述公共建設投注最大的差異，就在於總和各軟硬體面向，落實民間引導公共資源的作法，讓產、官、學乃至各向度專業人才得以投注在偏鄉地區。

「變老的國家」加上「觀光立國」，開啟了日本的地方創生

日本是全球少數進入所謂聯合國世界衛生組織（World Health Organization, WHO）定義的超高齡社會的國家 ^[1]。加上人口數主要集中在幾個重要大城，東京都、名古屋及關西等三大都市圈的人口總數就占日本總人口數比率高達一半以上，日本人口結構在城鄉差距嚴重惡化，於是「湧向東京」的趨勢持續上演（蔡鳳凰，2018）。日本從1988年以來，不同首相陸續提出「鄉土創生事業」、「地域再生」，乃至「地方創生」。其目的無不在期待公共資源挹注後，能於地方產生化學效應，得以活化地方。台灣國家政策發展委員會於2018年兩次的「地方創生會報」後，旋即訂定2019年為台灣地方創生元年，並定位地方創生為國家安全戰略層級的國家政策。

台灣自1994年倡議社區總體營造政策以來，「社區賦權理念」 獲得其他部會支持與採用，2003年後由中央主導的政策更積極輔導各縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所成立社區營造推動委員會、社區營造中心，期許統整地方政府內部各項社區營造政策資源，透過橫向連結，得以由下而上確實反映社區需求，以落實公民參與之理念，前行政院院長游錫堃於2003年更提出「新故鄉社區營造計畫」，將其業務正式涵括九個部會，矣謝長廷院長則於2005年推出「台灣健康社區六星計畫」，擴大為13個部會參與，共計60項子計畫，2006年編列的預算超過百億新台幣。

台灣社造顯著的進展與成果，則在1999年九二一地震後災後重建的過程顯露社造的價值，政府與民間採取社造模式，相當程度上也對應到地方資源再分配之方式，連帶影響地方合作之方式。即便如此，九二一地震後因為大量資源的挹注，原本因為重大災難來臨而團結一心的群眾、地方觀光業者與第三部門的合作模式，產生了相當的裂縫（吳怡彥^a，2002），由此可知資源再分配與權力的轉變，是社區總體營造發展歷程必然要面對的課題。

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然而，對照相關文本，不管是社區總體營造乃至地方創生，台灣的「創生」並未同日本般，奠基於清楚的願景架構下。

日本從1988年至1989年間，竹下登首相開始推動「鄉土創生事業」，並給予每個地方一億日圓補助額，期待活絡地方觀光與經濟，卻因為管控失當，被批評為「典型的浪費」。而後於2000年左右，地方自主性的透過改造場所、藝術植入等等形式進行「地方再生」，乃至2005年小泉內閣推動「地域再生」，又因偏鄉人力執行的落差，導致再次虛耗公共預算，是以，再有安倍晉三於2014年提出的「地方創生」。

如果從時間點觀察，台灣社區總體營造發軔約於竹下登首相時代「鄉土創生事業」政策之後，進一步瞭解「社區總體營造」一詞，實譯自日本的「まちづくり」一詞（三船康道，1997），即所謂的「造町」，相關的用詞尚包括「鄉村振興（むらおこし）」、「地域活性化」、「造市（都市づくり）」等等，這些運動都指向一個共同的目的，即「振興地域」，即指社區的振興意思（下平尾勳，1989）。

後來，這個運動擴及到整個生活層面，動員的地域也從農村開始，後來亦擴大到都會區，而變成了全民運動（平松守彥，2003），在台灣之發展就如同六星計畫擴及景觀、生態、文化等不同面向。在這樣的歷史脈絡下，2014年提出的地方創生，毋寧也可說是日本「地域活性化」政策的一個逗點，亦即歸結過往「鄉土創生事業」、「地方再生」乃至「地域再生」等政策之相關問題，而嘗試以一種新的理念植入，而形式上不同於以往的作法，就是媒體多次提及的三箭齊發，即人才到位、財政變革與資訊的完整透明化。

從日本的地方創生經驗，台灣可以學到什麼？

在日本各地，成功的地方創生案例俯拾即是。楊秋芬與薑淩（2017）的研究指出，其地方創生連結至觀光的成功之處，在於日本政府是以2003年提出「觀光立國戰略」為基礎，展現地是跨域跨界的通盤思維，乃至2014年的地方創生提出時，所謂的三箭齊發是在已建構地完善觀光基盤上運作，成效方能立即可見。