從「觀光立國」的日本地方創生經驗,台灣可以學到什麼?

從「觀光立國」的日本地方創生經驗,台灣可以學到什麼?

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日本有系統的以「觀光立國戰略」為基礎,短中長程列出先引國際旅客,後推國旅擴展效益之加值,反觀台灣部分的社造推動過程,仍流於雨露均霑的政治經濟運作,台灣地方創生的下一步,應該清楚制定出自己的方向。

文:吳怡彥(東南科大觀光系副教授、生態旅行促進會理事)

台灣國土政策上長年來重北輕南,政府在建設上透過高速鐵路、高速公路等交通面向企圖拉近南北差距,也試圖主導諸多公共建築、大專院校分校等於西部諸多偏屬人口較少之縣市,諸如嘉義、雲林、苗栗高鐵站,故宮南院之設置等可見一般。然而目前觀察相關之公共建設投注,反應之縮減城鄉差距成效並不理想,更可能成為助長土地炒作的原因,抑或增加偏鄉地區人口流出。東部地區則受限於地理環境限制,重大交通建設較少,仰仗觀光產業尤甚。

因為政府領銜投注公共建設衍生的乘數效應有限,由下而上的公共決策思維逐漸成為顯學,「參與式設計」或「參與式預算」也成為各地方明星首長積極推動的政策,再加上社區總體營造的概念在日本經過轉換消化,而有「地方創生」的提出。如同「社區總體營造」成為台灣朝野間朗朗上口的詞彙般,「地方創生」在日本首相的背書下,台灣國發會奉為圭臬,期許成為台灣翻轉地方的新希望。

「地方創生」與前述公共建設投注最大的差異,就在於總和各軟硬體面向,落實民間引導公共資源的作法,讓產、官、學乃至各向度專業人才得以投注在偏鄉地區。

「變老的國家」加上「觀光立國」,開啟了日本的地方創生

日本是全球少數進入所謂聯合國世界衛生組織(World Health Organization, WHO)定義的超高齡社會的國家 [1]。加上人口數主要集中在幾個重要大城,東京都、名古屋及關西等三大都市圈的人口總數就占日本總人口數比率高達一半以上,日本人口結構在城鄉差距嚴重惡化,於是「湧向東京」的趨勢持續上演(蔡鳳凰,2018)。日本從1988年以來,不同首相陸續提出「鄉土創生事業」、「地域再生」,乃至「地方創生」。其目的無不在期待公共資源挹注後,能於地方產生化學效應,得以活化地方。台灣國家政策發展委員會於2018年兩次的「地方創生會報」後,旋即訂定2019年為台灣地方創生元年,並定位地方創生為國家安全戰略層級的國家政策。

台灣自1994年倡議社區總體營造政策以來,「社區賦權理念」 獲得其他部會支持與採用,2003年後由中央主導的政策更積極輔導各縣(市)政府、鄉(鎮、市)公所成立社區營造推動委員會、社區營造中心,期許統整地方政府內部各項社區營造政策資源,透過橫向連結,得以由下而上確實反映社區需求,以落實公民參與之理念,前行政院院長游錫堃於2003年更提出「新故鄉社區營造計畫」,將其業務正式涵括九個部會,矣謝長廷院長則於2005年推出「台灣健康社區六星計畫」,擴大為13個部會參與,共計60項子計畫,2006年編列的預算超過百億新台幣。

台灣社造顯著的進展與成果,則在1999年九二一地震後災後重建的過程顯露社造的價值,政府與民間採取社造模式,相當程度上也對應到地方資源再分配之方式,連帶影響地方合作之方式。即便如此,九二一地震後因為大量資源的挹注,原本因為重大災難來臨而團結一心的群眾、地方觀光業者與第三部門的合作模式,產生了相當的裂縫(吳怡彥a,2002),由此可知資源再分配與權力的轉變,是社區總體營造發展歷程必然要面對的課題。

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Photo Credit: AP/達志影像

然而,對照相關文本,不管是社區總體營造乃至地方創生,台灣的「創生」並未同日本般,奠基於清楚的願景架構下。

日本從1988年至1989年間,竹下登首相開始推動「鄉土創生事業」,並給予每個地方一億日圓補助額,期待活絡地方觀光與經濟,卻因為管控失當,被批評為「典型的浪費」。而後於2000年左右,地方自主性的透過改造場所、藝術植入等等形式進行「地方再生」,乃至2005年小泉內閣推動「地域再生」,又因偏鄉人力執行的落差,導致再次虛耗公共預算,是以,再有安倍晉三於2014年提出的「地方創生」。

如果從時間點觀察,台灣社區總體營造發軔約於竹下登首相時代「鄉土創生事業」政策之後,進一步瞭解「社區總體營造」一詞,實譯自日本的「まちづくり」一詞(三船康道,1997),即所謂的「造町」,相關的用詞尚包括「鄉村振興(むらおこし)」、「地域活性化」、「造市(都市づくり)」等等,這些運動都指向一個共同的目的,即「振興地域」,即指社區的振興意思(下平尾勳,1989)。

後來,這個運動擴及到整個生活層面,動員的地域也從農村開始,後來亦擴大到都會區,而變成了全民運動(平松守彥,2003),在台灣之發展就如同六星計畫擴及景觀、生態、文化等不同面向。在這樣的歷史脈絡下,2014年提出的地方創生,毋寧也可說是日本「地域活性化」政策的一個逗點,亦即歸結過往「鄉土創生事業」、「地方再生」乃至「地域再生」等政策之相關問題,而嘗試以一種新的理念植入,而形式上不同於以往的作法,就是媒體多次提及的三箭齊發,即人才到位、財政變革與資訊的完整透明化。

從日本的地方創生經驗,台灣可以學到什麼?

在日本各地,成功的地方創生案例俯拾即是。楊秋芬與薑淩(2017)的研究指出,其地方創生連結至觀光的成功之處,在於日本政府是以2003年提出「觀光立國戰略」為基礎,展現地是跨域跨界的通盤思維,乃至2014年的地方創生提出時,所謂的三箭齊發是在已建構地完善觀光基盤上運作,成效方能立即可見。

自2003年起,日本政府即體悟到人口老化與偏鄉人口流失是難以逆轉的趨勢,在大的經濟架構下,即定調在利用得天獨厚的自然環境與豐富的旅遊資源吸引外國遊客,亦即企求發展國際觀光業以拉動經濟增長,擺脫日本國內經濟持低迷的局面。其後,日本政府洞察中國消費力崛起等國內外政治經濟形勢變化,及本國少子高齡化社會情況,多次調整觀光立國戰略發展規劃,發展成為一項由中央到地方、產官學一體化的全民運動。

就後續的發展觀察,在2011年發生的東日本大地震後,地方經濟發展雪上加霜,地域活化更顯困難,其時日本政府更認知到發展觀光業,才能為地方經濟提供大量的人力與物力支持,從而落實地域活化。是以,2012年以前,日本觀光發展以入境旅遊為主軸,2012年後則調節擴大內需觀光市場,嘗試在境外旅客外,擴增都會往偏鄉觀光旅次——偏鄉人口原已流失,在經濟規模未能成型前,引注外國入境旅遊或都會遊客可立收活絡地方之效,在偏鄉初具經濟規模後,人口留駐方可穩定偏鄉地方之發展,而後於2014年提出的地方創生在此背景下,可收其效。

儘管其觀光立國戰略目標每一階段的具體實現目標及數量、指標等有所不同,然而其從供給(豐實觀光基盤、地方特色再塑等)、組織再造(連結政府、學界、社區乃至企業,更成立日本內閣府地方創生推進局局),需求(行銷、簽證、文化交流)等面向仍穩定進行。然而自2014年後,歷經四年的地方創生政策,移入東京人口仍持續增加,但因計畫之推動,日本地方上的都道府縣各自的發展願景更顯明朗。目前其政策上期待結合企業勞動條件之彈性化,與就業補助、創業補助,讓人口得以回流至偏鄉,在透過簡化稅制制度,豐實地方之地方創生推動財政。

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作者提供
國家總和創生戰略 | 翻譯改繪自川北泰伸(2016)

就整體大觀光策略架構而言,日本有系統的以「觀光立國戰略」為基礎,短中長程列出先引國際旅客,後推國旅擴展效益之加值。

反觀台灣在部分社造推動過程,則流於雨露均霑的政治經濟運作,社造已然成為部分政治人物的綁樁工具(范淑敏 & 周志龍,2008)[2]。此外,台灣觀光近年來過度倚賴政府補助,國旅補助劇碼一再上演(吳怡彥b,2018),甚至新南向政策也相當依賴觀光局補助政策,相關數據也顯示新南向18國消費力慘輸日韓與中國(劉懿萱,2018),即便當下國發會所推動的地方創生,涉及地方品牌建立、企業投資故鄉等複製日本相關政策之作法,且也希冀整合跨部會資源,惟在過往觀光政策未能有清楚短中長程架構下,直接複製之成效仍有其侷限。

地方創生的下一步,台灣該做這四件事

從文本爬梳起來,不能說地方創生與社區總體營造截然不同,甚至可以說地方創生之社區總體營造推展,正面臨時代趨勢轉變下的調節新樣態,台灣的社造推展有其可喜之處,也讓更多人經過社區規劃師與社區營造員的培訓後,更瞭解由地方開始的治理可以看見更長遠的價值。

雖然,多數的文獻指出主流文化強勢主導地方治理方向,通常難以獲得良好之評價,尤其當下之開發思維導向下,以外來資本連結國家政策為主導的觀光政策,往往負面影響遠高於正面效益,原民部落或者偏鄉皆然,不過也不容否認地方創生某方面是陷入「社區營造的延續」或是「商業口號」的困惑(胡庭碩,2018)。然而掙扎於此間的困惑和諸多現場執行者呼籲「補助金是毒藥」、「地方要靠自己(覺悟)站起來」、「地方不要以為把自己的特色做成產品就會賣出去」等觀點的當下,台灣地方創生的觀光發展如何走出自己的路,國家政策仍須有幾項清楚的指引:

一、觀光立國的城鄉關係須清楚界定

台灣國土計畫擾擾嚷嚷許久,受政治力介入鮮明的新六都如何帶領周邊縣市、鄉鎮,成為新的城鄉經濟地域,猶須清楚界定。唯有如此,交通建設、景區劃定乃至公共資源導入方能有據。以法領鋼,方不陷入政治派系的妥協分贓。

二、國土計畫與地方連結的短中長程計畫提出

階段性的補助須有清楚檢驗指標,創造地方橫向連結活化乘數效應。從硬體到軟體的逐步填補,串聯點線面的觀光藍圖。

三、地方凝聚共識創造獨特性再爭取補助

由中央擬定的原則框架,並協助地方凝聚共識,彙整地方人文地產景特色,以創造地方價值與獨特性方向。中央據此提供資源、建設,導入文化慶典活動。使社區觀光根著於地方,創造各自亮點。國旅可引注不同客源,境外旅客也可藉由區域特色盤點串聯區塊觀光資源。

四、相關法規

近年來伴隨社區觀光與生態旅遊之推展,深度的小旅行日盛。而這部分也是地方創生所期待的發展方向。然而根據「發展觀光條例」,非旅行業者不能推組裝旅遊套裝行程,許多部落、農村社區只能用「體驗」規避法規,也不能大力宣傳遊程。此部分當界定清楚社區觀光原則與可操作之利益關係者(Stakeholder),方能有利未來地方創生連結觀光之發展。

參考文獻

  • 三船康道等(1997),まちづくりキーワード事典,京都:學芸出版社。
  • 下平尾勳(1989),產業おこしとまちづくり,東京:八朔社。
  • 川北泰伸. (2016),地方創生における自治体の現状と政策実施. 同志社政策科学研究』 特集号, 27-43.
  • 吳怡彥a(2002),災區社區營造與產業結盟機制之檢討。921重建區產業創新 與轉型國際研討會,台中:營建署921 重建委員會。
  • 吳怡彥b (2018),補助暖冬遊…未優化產業 觀光仍難救,取自: https://udn.com/news/story/11321/3560014,2019年4 月 21 日
  • 胡庭碩(2018),地方創生是社區營造的延續,或是一種商業口號?取自https://medium.com/:,2019年4 月 21 日。
  • 范淑敏 & 周志龍. (2008),台灣的地方發展策略: 治理與網絡化. 都市與計劃, 35(2), 99-122.
  • 楊秋芬, & 姜淩. (2017),日本觀光立國戰略動態分析及其啟示. 日本問題研究, 31(3), 44-51.
  • 劉懿萱(2018),包機加碼補助挨批 新南向18國消費力慘輸日韓,取自: https://news.tvbs.com.tw/life/993423,2019年4 月 25 日。
  • 蔡鳳凰(2018),借鏡日本經驗發展我國地方特色產業,經濟前瞻,113:107-113。
  • 簡嘉潁(2018),前言:走一趟日本地方創生現場吧!取自:https://www.newsmarket.com.tw/jp-regional/intro/,2019年4 月 25 日。

註解

  1. 「高齡化社會」為65歲以上人口佔總人口比例達7%;「高齡社會」為比例達14%;「超高齡社會」為比例達20%以上。
  2. 當然日本推動社造乃至地方創生的過程也未必沒有此現象,吳怡彥(2018)即提及日本地方創生之所以被提出,相當程度乃因首相竹下登開始推動「鄉土創生事業」與2005年小泉內閣推動「地域再生」經費管控失當與虛耗公共預算。而地方創生推動希望減少人口往東京等大城市移入之趨勢,這部分之成效檢視也失敗(簡嘉潁,2018)

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責任編輯:丁肇九
核稿編輯:翁世航