查戈斯群島主權爭議(上):模里西斯可以讓英國「歸還」島嶼?

查戈斯群島主權爭議(上):模里西斯可以讓英國「歸還」島嶼?
Photo Credit: Reuters/達志影像
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模里西斯要英國把群島「交還」給模里西斯,但無論是國際法庭的「建議」也好,聯合國大會的表決也好,都沒有法律效力,一句話,英國完全可以置之不理。

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英國最近遇上麻煩,聯合國大會在5月22日通過表決,要求英國「儘快」把英屬印度洋領地中的查戈斯群島(Chagos Archipelago)「歸還」給模里西斯。當前英國政壇一片混亂,梅伊(Theresa May)要辭職,英國脫歐吵了三年還不成。和這些的大麻煩相比,查戈斯群島當然還沒有那麼迫在眉睫,但事關領土和主權,對英國的持續影響可能更大。

查戈斯群島由七個環礁,共60個左右的珊瑚島組成,位於印度洋中北部。地理上說,有人認為在最西南端、面積最大的島嶼迪亞哥加西亞(Diego Garcia)不屬於查戈斯群島,於是有「查戈斯群島和迪亞哥加西亞」這樣冗長的叫法。但由於兩者在歷史政治上都是一體的,迪亞哥加西亞也是這些島嶼中最重要的一個,為方便起見,這裡統稱查戈斯群島。

查戈斯群島的面積不大,迪亞哥加西亞面積27平方公里,群島總陸地面積64平方公里。但由於群島分散,海洋面積大到約一萬多平方公里。它最大的特點是和所有的大片陸地都距離遙遠。迪亞哥加西亞位於馬爾地夫最南端以南約900公里,和斯里蘭卡距離1745公里,和印度距離1830公里,和馬達加斯加距離2500公里,和印尼距離2857公里,和澳洲距離4695公里。

這麼遙遠的島嶼,交通極為不便,照理說真是「只有鳥才拉屎」(上面以前有很多鳥糞資源,但19世紀已經開採得差不多了)。可是,遙遠也有遙遠的好處,在軍力強如美英看來,正好作一個軍事基地,特別是空軍基地。美國的飛機能飛很遠執行任務,也有能力大量運送物質,其他周邊國家卻無力飛這麼遠威脅基地。於是從1960年代起,美國一直租借迪亞哥加西亞為軍事基地,成為美國在印度洋的重要軍事據點。

好好的一個基地為何要「還給」模里西斯?

簡而言之,在殖民帝國時期,英國把印度洋上的英屬群島組織成英屬模里西斯,其中包括了模里西斯(和周邊幾個島嶼)、塞席爾群島、以及查戈斯群島三大塊,由模里西斯總督管治。塞席爾群島在1906年脫離開去,後來獨立成為塞席爾(Seychelles)。查戈斯群島是直到模里西斯獨立前不久,才通過英國和模里西斯人的條約,把群島單獨劃出來。英國允許模里西斯獨立,給了模里西斯政府一筆錢,查戈斯群島保留為英國領地,不隨著模里西斯而獨立。這背後當然也有美國的支持,因為美國立即和英國簽訂租借條約,打造軍事基地。為此,英國還把查戈斯群島上的居民通通遷往模里西斯,留下無人島,給美國從白紙一張開始建基地。

過了幾十年,原先被遷走的居民一直想「回家」,但被英國禁止。模里西斯政府也動了想把群島要回來的念頭。那些被遷走的居民和其後裔,以打魚為名,不斷在群島附近水域遊弋,一有機會就想登陸。美軍不勝煩擾。於是美國慫恿英國把附近水域劃為「海洋保護區」。這樣在2010年4月1日,英國果真劃了一大片25萬平方英里的海域,全球最大,以生態保護為名,禁止漁民隨便進入。英國以為一勞永逸,結果成為一系列訴訟的開始。

模里西斯政府首先沿用《聯合國海洋法公約》,質疑英國劃出的海域「不合法」,在國際仲裁庭打起官司。英國應訴,最終在2015年3月18日敗訴,仲裁庭裁定英國撤銷自然保護區。這是有法律效力的裁決,就在英國尚在舉棋不定的時候,嘗到甜頭的模里西斯又開始第二輪訴求,這次乾脆要英國把群島「交還」給模里西斯。這正是這次事件的源頭。

這次雖然有一些媒體所稱的「國際法庭的判決」,又有「聯合國大會的決議」,聽起來似乎義正言辤。但英國其實大可不當一回事。以下是為什麼。

首先,這次事件並沒有所謂「國際法庭的裁決」(verdict)一回事。國際法庭給出的是「無法律效力」的「建議」(non-binding advisory opinion)。這不是我說的,是法庭裁決書上說的。

第二,國際法庭為什麼只給出「無效力的建議」呢?這就得追溯到這件案件如何到國際法庭。原來,這個聽訊是模里西斯在聯合國大會申訴,聯合國大會希望得到「專業意見」,所以聯合國大會委託國際法庭,給出「建議」。因此,這種形式的聽訊絕對無法得到有法律效力的裁決。

第三,有人問,為何模里西斯不直接在國際法庭起訴呢?這樣不是可以得到有效力的裁決嗎?沒錯,國際法庭有權力進行有關領土問題的審理,這種審理可以得出有效力的裁決。可是,在這種情況,必須雙方都同意參與(英國和模里西斯)。只要英國不同意,模里西斯叫得再大聲,國際法庭也無法處理。

第四,那麼國際法庭不是「廢」的嗎?真的有國家會同意領土被裁決嗎?還真有,而且不少。馬來西亞和新加坡之間有個島嶼的歸屬,就是國際法庭裁決的,雙方都同意在法庭解決,最後也遵守國際法庭的裁決。類似的例子還有不少。

第五,筆者向來主張通過國際法解決爭端。但客觀而言,某個國家是否同意參與領土裁決,還是這個國家的主權。何況,群島的歸屬還不是英國一方的事,還包括租借群島的美國,這樣就複雜了很多。

第六,國際法庭把「建議」送到聯合國大會,由聯合國大會各個國家參考建議之後投票做決定。但這個決定依然是「沒有」法律效力的。因為在涉及領土問題的事項,屬於「安全事項」,即便在聯合國的體系下,也只有聯合國安理會的決議才算是具有「法律效力」。這裡的法律效力要打上一個引號。它事實不是什麼法律,只是普遍認為是大家應該遵守。

第七,為什麼模里西斯不把這件事放在安理會決議?因為英國本身就是安理會「五常」,擁有一票否決權。更何況後面還有一個美國撐腰。於是這種法案,只要英國不想「歸還」,是決定不可能在安理會通過的。這聽上去很無奈,但正是現實政治。

因此,無論是國際法庭的「建議」也好,聯合國大會的表決也好,都沒有法律效力,一句話,英國完全可以置之不理。

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有些讀者可能不解,英國置之不理的話,不是藐視國際法嗎?

任何一個「裁決」能否「落實」,分為兩個層次的問題。第一,有沒有法律效力,沒有法律效力的話,就談不上要落實的問題,也談不上「藐視法律」。第二,如果有法律效力的話,有沒有強制執行的能力。沒有強制執行的能力,法理上有效力也沒有,即便再說一千次「藐視法律」,也沒有辦法落實。

在查戈斯群島的兩個訴訟,第一個屬於有法律效力,英國有義務遵守,當然英國真的不遵守,大概也沒人可以迫使英國就範,但英國背上駡名是不可避免的。第二個,英國無義務遵守,它「遵守」是人情,不遵守是道理。國際因此指責英國則缺乏理據。

那麼為何第一個案件有法律效力,第二個則沒有呢?這是法源的問題。

第一個案件依據的是《聯合國海洋法公約》,處理的水域問題。公約中明確規定共有三種訴訟的程序,均有法律效力。三種程序中,有的要求雙方同意才可啓動,有的甚至單方面啓動也可以。簽約國在簽約和批准之後,就已經承認了公約的法律效力,也就是承認訴訟和裁決結果的法律效力。查戈斯群島的情況是雙方都同意參與,英國更沒有理由輸了就不認帳。

相反,第二個案件處理的是領土的問題。國際法上沒有一項關於領土的公約,領土也自然比水域要重要得多,屬於主權的核心内容之一。於是如果沒有兩國都同意參與,在法理上是無法通過法庭處理的,這樣也是符合國際政治現實的。

以上是程序上的事就講這麼多,其實,國際法庭這個結論在實體上也有非常大的缺陷。直接一點,國際法庭的決定是錯的,具體如何錯,筆者將另篇分析。

責任編輯:羅元祺
核稿編輯:翁世航