查戈斯群島主權爭議（上）：模里西斯可以讓英國「歸還」島嶼？

英國最近遇上麻煩，聯合國大會在5月22日通過表決，要求英國「儘快」把英屬印度洋領地中的查戈斯群島（Chagos Archipelago）「歸還」給模里西斯。當前英國政壇一片混亂，梅伊（Theresa May）要辭職，英國脫歐吵了三年還不成。和這些的大麻煩相比，查戈斯群島當然還沒有那麼迫在眉睫，但事關領土和主權，對英國的持續影響可能更大。

查戈斯群島由七個環礁，共60個左右的珊瑚島組成，位於印度洋中北部。地理上說，有人認為在最西南端、面積最大的島嶼迪亞哥加西亞（Diego Garcia）不屬於查戈斯群島，於是有「查戈斯群島和迪亞哥加西亞」這樣冗長的叫法。但由於兩者在歷史政治上都是一體的，迪亞哥加西亞也是這些島嶼中最重要的一個，為方便起見，這裡統稱查戈斯群島。

查戈斯群島的面積不大，迪亞哥加西亞面積27平方公里，群島總陸地面積64平方公里。但由於群島分散，海洋面積大到約一萬多平方公里。它最大的特點是和所有的大片陸地都距離遙遠。迪亞哥加西亞位於馬爾地夫最南端以南約900公里，和斯里蘭卡距離1745公里，和印度距離1830公里，和馬達加斯加距離2500公里，和印尼距離2857公里，和澳洲距離4695公里。

這麼遙遠的島嶼，交通極為不便，照理說真是「只有鳥才拉屎」（上面以前有很多鳥糞資源，但19世紀已經開採得差不多了）。可是，遙遠也有遙遠的好處，在軍力強如美英看來，正好作一個軍事基地，特別是空軍基地。美國的飛機能飛很遠執行任務，也有能力大量運送物質，其他周邊國家卻無力飛這麼遠威脅基地。於是從1960年代起，美國一直租借迪亞哥加西亞為軍事基地，成為美國在印度洋的重要軍事據點。

好好的一個基地為何要「還給」模里西斯？

簡而言之，在殖民帝國時期，英國把印度洋上的英屬群島組織成英屬模里西斯，其中包括了模里西斯（和周邊幾個島嶼）、塞席爾群島、以及查戈斯群島三大塊，由模里西斯總督管治。塞席爾群島在1906年脫離開去，後來獨立成為塞席爾（Seychelles）。查戈斯群島是直到模里西斯獨立前不久，才通過英國和模里西斯人的條約，把群島單獨劃出來。英國允許模里西斯獨立，給了模里西斯政府一筆錢，查戈斯群島保留為英國領地，不隨著模里西斯而獨立。這背後當然也有美國的支持，因為美國立即和英國簽訂租借條約，打造軍事基地。為此，英國還把查戈斯群島上的居民通通遷往模里西斯，留下無人島，給美國從白紙一張開始建基地。

過了幾十年，原先被遷走的居民一直想「回家」，但被英國禁止。模里西斯政府也動了想把群島要回來的念頭。那些被遷走的居民和其後裔，以打魚為名，不斷在群島附近水域遊弋，一有機會就想登陸。美軍不勝煩擾。於是美國慫恿英國把附近水域劃為「海洋保護區」。這樣在2010年4月1日，英國果真劃了一大片25萬平方英里的海域，全球最大，以生態保護為名，禁止漁民隨便進入。英國以為一勞永逸，結果成為一系列訴訟的開始。

模里西斯政府首先沿用《聯合國海洋法公約》，質疑英國劃出的海域「不合法」，在國際仲裁庭打起官司。英國應訴，最終在2015年3月18日敗訴，仲裁庭裁定英國撤銷自然保護區。這是有法律效力的裁決，就在英國尚在舉棋不定的時候，嘗到甜頭的模里西斯又開始第二輪訴求，這次乾脆要英國把群島「交還」給模里西斯。這正是這次事件的源頭。

這次雖然有一些媒體所稱的「國際法庭的判決」，又有「聯合國大會的決議」，聽起來似乎義正言辤。但英國其實大可不當一回事。以下是為什麼。

首先，這次事件並沒有所謂「國際法庭的裁決」（verdict）一回事。國際法庭給出的是「無法律效力」的「建議」（non-binding advisory opinion）。這不是我說的，是法庭裁決書上說的。

第二，國際法庭為什麼只給出「無效力的建議」呢？這就得追溯到這件案件如何到國際法庭。原來，這個聽訊是模里西斯在聯合國大會申訴，聯合國大會希望得到「專業意見」，所以聯合國大會委託國際法庭，給出「建議」。因此，這種形式的聽訊絕對無法得到有法律效力的裁決。

第三，有人問，為何模里西斯不直接在國際法庭起訴呢？這樣不是可以得到有效力的裁決嗎？沒錯，國際法庭有權力進行有關領土問題的審理，這種審理可以得出有效力的裁決。可是，在這種情況，必須雙方都同意參與（英國和模里西斯）。只要英國不同意，模里西斯叫得再大聲，國際法庭也無法處理。

第四，那麼國際法庭不是「廢」的嗎？真的有國家會同意領土被裁決嗎？還真有，而且不少。馬來西亞和新加坡之間有個島嶼的歸屬，就是國際法庭裁決的，雙方都同意在法庭解決，最後也遵守國際法庭的裁決。類似的例子還有不少。

第五，筆者向來主張通過國際法解決爭端。但客觀而言，某個國家是否同意參與領土裁決，還是這個國家的主權。何況，群島的歸屬還不是英國一方的事，還包括租借群島的美國，這樣就複雜了很多。

第六，國際法庭把「建議」送到聯合國大會，由聯合國大會各個國家參考建議之後投票做決定。但這個決定依然是「沒有」法律效力的。因為在涉及領土問題的事項，屬於「安全事項」，即便在聯合國的體系下，也只有聯合國安理會的決議才算是具有「法律效力」。這裡的法律效力要打上一個引號。它事實不是什麼法律，只是普遍認為是大家應該遵守。