從Uber條款大亂鬥,看無法「就事論事」的政治評論者們

從Uber條款大亂鬥,看無法「就事論事」的政治評論者們
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我們想讓你知道的是

Uber條款討論中,有人因希望減少行車糾紛或支持計程車的品質,而支持交通部修法,卻忽略條款效果沒有涉及「處理糾紛責任」,更不會改變「服務好壞」,大多數的討論根本牛頭不對馬嘴。

自今年2月底,交通部提出《汽車運輸業管理規則》103-1修正草案(俗稱Uber條款)以來,其間歷經各方折衝,5月28日由交通部斷然拍板宣布,本案將於6月初正式上路、10月初開始執法。

回顧Uber條款爭議過程,輿論充斥著「政府要鼓勵創新」、「政府在打壓創新」、「Uber挾外國資本壓迫台灣人」、「計程車素質低落」、「要落實分業管制」、「租賃車不該做計程車的生意」,這些聽起來好像有道理,實際上未必禁得起推敲、撐得起主張的口號。大家聽著口號,再順著感覺和利害關係,各自站隊,而犯了沒有就事論事的毛病。

前幾天網路上出現的這篇文章〈支持Uber,就更該支持交通部的103-1修正案〉也不例外(下稱「該文」)。

如今Uber條款的爭議算是告一段落,我想藉著該文,點出「沒有就事論事」的地方在哪裡。一方面提醒自己引以為戒,二方面期待在未來的公共政策討論中,我們都能試著就事論事。畢竟Uber爭議的結果和影響只是一時一事,就事論事、理性思辨的政策討論風氣,才是民主制度持續深化的基石。

Uber駕駛凱道舉布條抗議
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一、爭議鳥瞰

在進入對該文的討論前,有必要先列舉接下來本文會用到的幾個特殊名詞,並藉以闡明我認知到的爭議現狀,作為討論的基礎。如果我認知到的爭議現狀,和你的認知有出入,也歡迎提出來。

  • Uber條款:2月26日預告修正、10月8日即將上路的汽車運輸業管理規則103-1條修正草案
  • Uber們:包括Uber、叫車吧......在內,這類與租賃車及租賃車行合作,提供任務派遣媒合服務的叫車平台。
  • 網約租賃車:與Uber們合作,提供連車代駕、預約載客服務的租賃車。
  • 網約租賃車業者:與Uber們合作的網約租賃車駕駛及租賃車車行。
  • 預約載客:由網約租賃車與Uber們合作,以及計程車與計程車運輸服務業合作,所提供的連車代駕、預約載客服務。
  • 短程預約載客:上述預約載客中,租期一小時以下的預約載客服務。
  • 計程車運輸服務業:包括台灣大車隊、皇冠大車隊......等,與計程車合作提供任務派遣媒合服務的計程車隊。
  • 路邊載客:計程車未透過計程車運輸服務業派遣,直接在路邊隨招隨停、載客到點的服務。
  • 短程禁令:Uber條款中爭議最大的一項,禁止租賃車提供短程預約載客服務,要求租期須在一個小時以上。

平時我們圖方便,只說Uber條款,但其實Uber條款包括的內容不只一項,而且並不是每一項都遭到Uber們和網約租賃車業者的反對。在Uber條款公布預告之後,Uber們和網約租賃車業者主要反對的有三點:

  1. 禁止租賃車提供短程預約載客服務,要求租期須在一個小時以上。
  2. 禁止租賃車在外巡迴。
  3. 要求實際收費與租賃車行內的公告牌價一致。

其中第2點,原本Uber們誤以為這個規範,是要求網約租賃車完成任務後要回車行待命。但這一項其實不是要求租賃車回車行待命,而是要求租賃車不得路邊載客。經路政司說明後,Uber們和網約租賃車業者也認為合理,所以已無爭議。

至於第3點,原本Uber們擔心這個規範,實務上將導致浮動費率無法操作。但後來認為規範也有道理,於是願意在租賃車行設置平板電腦,同步顯示外派車輛當下收費,所以也無爭議。因此,目前主要爭議所在是第1點的短程禁令:禁止租賃車提供短程預約載客服務,要求租期須在一個小時以上。

講到這裡,可能令某些人意外。原來Uber們和網約租賃車業者雖說「反對Uber條款」,但其實已經接受了Uber條款多數條件。當然,這是我從個人資訊網絡得到的理解,不論正反雙方想提出修正,我都非常歡迎。但眼前,請容許我就上述的認知基礎,開始進一步討論〈支持Uber,就更該支持交通部的103-1修正案〉這篇文章。

Uber駕駛不滿修法 凱道集結抗議
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二、核心論點文不對題:Uber條款並沒有涉及「處理糾紛責任」

該文第一大段的核心論點,是這句:「現狀就是怪:一樣的營業型態,卻適用不同的遊戲規則」。雖說是核心論點,但其實是文不對題的。

首先,該文作者是指誰跟誰有一樣的營業型態呢?與大多數文章不同,該文作者指的是「Uber們」和「計程車運輸服務業」有一樣的營業型態。該文作者特地畫了張圖,要說明Uber們之於網約租賃車,就猶如計程車運輸服務業之於計程車。

該文作者還說,計程車運輸服務業有被「明確規範要負起處理(計程車)乘車糾紛的法律責任」。以此為基礎,有件事該文作者雖然沒講清楚,但請容我幫他衍伸一下:他認為Uber們也應該要負起法律責任,處理乘車糾紛。

綜上所述,該文作者認為:

  1. Uber們之於網約租賃車,就猶如計程車運輸服務業之於計程車。
  2. Uber們也應該要負起法律責任,處理乘車糾紛。

上兩項主張我並不反對。但問題是,順著這個思路,得到的結論會是:Uber們應該作為「租賃車運輸服務業」納管,並且負責處理「網約租賃車」的乘車糾紛。承前所述,目前主要爭議是在這裡嗎?是交通部提了個租賃車運輸服務業管制框架,要Uber們負責處理「網約租賃車」的乘車糾紛,Uber們不肯就範嗎?

不是的,目前主要爭議是Uber條款包括了短程禁令,要禁止租賃車提供短程預約載客服務,並要求租期須在一個小時以上。因為短程禁令,Uber們要媒合一個小時以下的短程預約載客,就必須去登記為計程車運輸服務業,為計程車提供媒合服務;網約租賃車業者要提供一個小時以下的短程預約載客服務,就必須加入多元化計程車方案。

相對的,假使Uber們繼續跟網約租賃車合作,提供一個小時以上的「非」短程預約載客服務,Uber條款有規範Uber們負責處理網約租賃車的乘車糾紛嗎?沒有,過去怎麼辦就怎麼辦。

這樣一來,Uber條款的效果就不是「要求Uber們負責處理網約租賃車的乘車糾紛」,所以縱使我並不反對該文作者的那兩項主張,我卻不理解他是怎麼得出「Uber條款是對的」這個結論。因為該文作者主張的訴求、Uber條款的實際效果,還有目前主要爭議所在,根本是牛頭不對馬嘴。

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三、政策討論不是搏感情:Uber條款並不會改變「服務好壞」

接下來,該文作者轉而自省,過去拿「路邊載客計程車」和「網約租賃車」的服務品質相比,對計程車不公平,認為「應針對相同類型的服務做比較,例如台灣大車隊提供的App叫車服務,拿這兩者來比較才合理。」

作者願意開放心胸、自我反省,看到台灣大車隊服務的好處,我為他開心,也為台灣大車隊的努力得到肯定,感到開心。問題是,Uber條款的主要爭議點,是「計程車和網約租賃車,誰的服務品質比較好」嗎?再一次地,並不是。

政策討論不是搏感情,不是感覺誰的服務好一點,就該在政策上偏袒他一點;也不是覺得自己在道義上虧欠誰一點,就要說偏袒他的政策是好的。也許在個別政策領域當中,比方社會福利、租稅優惠、鼓勵補助,這樣的因素值得納入考量。也許在個人對政策進行判斷的時候,難免混雜這些因素。但Uber條款的主要爭議不在於此,個人好惡也不該凌駕就事論事。

我不是在說感覺永遠不值得拿出來談,但是得要弄清楚:拿感覺來談什麼?談到什麼程度?感覺計程車的品質還不錯,認為計程車的規範不是一無可取,至少不至於壞事,這是合理的推論;感覺網約租賃車的品質很爛,認為光靠既有的規範還不夠,還需要其他機制來促進(未必是更多的規範,也可能是更多的競爭),這也是合理的推論。

如果只是感覺計程車的品質也不錯,感覺這群人還不壞,然後就同意Uber條款了,然後就支持短程禁令了。這就是任由感覺掛帥,卻忽略了就事論事、理性思辨,甚至公共討論的過程了。我期待該文作者,能夠進一步講清楚:他從「計程車品質沒那麼糟」這個判斷出發,到底是怎麼推導到「Uber條款是對的」這個結論?又或者,他這一段到底想表達什麼?

接下來,我想扣合著本文開頭點出的核心爭點:短程禁令,試著就事論事地梳理一下我的看法。

四、就事論事的提問法:經營同樣業務,就要受相同規範嗎?

一般在談這個議題,說到「同樣業務卻受不同規範」,指的是「計程車」和「網約租賃車」。支持短程禁令的最主要論點,就是「網約租賃車要做跟計程車一樣的生意(短程預約載客),就該受計程車的規範,所以要禁止網約租賃車做短程預約載客」。

然而,經營同樣業務,就要受相同規範嗎?答案是未必。

舉個同屬交通部管轄的例子吧:旅行社有分綜合、甲、乙三級,粗略而言,綜合可以做國內、國外旅遊,或者轉包給甲、乙種旅行社;甲種只能做國內和國外旅遊;乙種只能做國內旅遊。不同級別的旅行社,對應有不同強度的管制規範:綜合被管得最嚴、甲種次之、乙種最鬆。

如果死守「做XXX的生意就要守XXX的規範」這個原則,那麼乙種跟綜合一樣有做國內旅遊的生意,難道乙種就要遵循綜合的規範嗎?法規不是這樣訂,社會大眾也未必認同這樣不合乎比例原則的規範方式。因此,單憑「網約租賃車和計程車同樣經營短程預約載客」這個事實,不足以證成「網約租賃車就該比照適用計程車規範」。

在旅行社這個案例中,管制的邏輯是要針對業務風險與公共利益所在,設計分級管理的框架。國外旅遊涉及的責任和風險,比國內旅遊要大,所以要對甲級以上的旅行社加嚴規範,以確保消費者權益;轉包衍生的風險更是大而複雜,所以要對綜合旅行社更加嚴管。

同樣的管制邏輯,也可以套用在網約租賃車和計程車身上:有的業務大家都可以做,有的業務只有計程車能做。不必然只能死守「做XXX的生意就要守XXX的規範」這個原則,用「短程禁令」來禁止「網約租賃車」做跟「計程車」一樣的生意(短程預約載客)。

計程車業者抗議Uber 行政院周邊慢行(1)
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如果用類似旅行社的分級管理邏輯來看:租賃車和計程車兩者,只有計程車可以做路邊載客;就好比甲種和乙種旅行社,只有甲種可以做國外旅遊。這麼一來,短程禁令的爭議本質,就在於原本已經有分級管理的框架:「只有計程車才能路邊載客」,為什麼要改變這個分級管制框架,變成「只有計程車做路邊載客和短程預約載客」。

是以,若真要說服Uber們全盤接受Uber條款,應該聚焦說明短程禁令的必要性和正當性。要說清楚短程預約載客到底有什麼特殊風險,是需要納入計程車框架來加以管制的?講清楚這個問題,我們才知道公眾藉由短程禁令,能獲致的公共利益到底是什麼。

五、反過來想:計程車被嚴管的理由到底是什麼?

說到這裡,我們先緩一緩,清點一下計程車相對於租賃車,到底受到哪些特殊管制。除了該文作者提到的兩點,我也會再補充幾個。盤點清楚計程車受到哪些特殊管制,這些特殊管制所要因應的特殊風險,也就呼之欲出。所要因應的特殊風險理清楚了,計程車和租賃車之間合理的分級管制框架,也許就水落石出。

1. 計程車受到總量管制

該文作者認為因為有使用道路這個公共財來營利,為了避免侵害其他用路人的權益,應該受到總量管制。

提醒一下,該文作者犯了兩個錯誤:
(1) 誤以局部推衍到全體——有人(計程車)用道路來營利,受到了總量管制,不代表所有用道路營利的人,都該受到總量管制。
(2) 用弱命題偷渡強命題——就算網約租賃車該受總量管制好了,那就併計納入總量管制呀,這跟Uber條款和短程禁令的正當性是兩回事。

而從交通部要輔導網約租賃車轉入多元計程車方案,以及計程車發牌數遠不及總量管制上限的事實來看,計程車與網約租賃車併計納入總量管制不是問題。為什麼還需要以短程禁令,來要求做預約短程載客的網約租賃車,必須轉為計程車來納管?綜上,實在看不出總量管制和短程禁令之間有什麼關聯。

2. 計程車受到價格管制

該文作者認為交通運輸是民生必須,所以該受到價格管制。

提醒一下,該文作者又犯了文不對題的毛病。該文作者拿民生必須來主張價格管制的必要性,所對應的主張應該是「要有價格上限」,難道有人會說:「這是民生必須,所以得賣貴一點,要有價格下限」嗎?

但目前各方僵持的並非「價格上限」,而是「價格下限」。姑且不論統一定價的小黃計程車,就談交通部要輔導網約租賃車進入的多元化計程車方案。在台北市多元計程車方案中,訂有「基本車資六倍」的價格上限,對此Uber們和網約租賃車並沒有意見。

目前爭執的焦點是價格下限,說白了,是計程車不想讓Uber們和網約租賃車可以降價競爭搶生意。即使Uber們、租賃車行、網約租賃車駕駛和消費者都願意,也不可以。

說到價格下限,一般人直覺會認為「考量到營運成本,要有價格下限才能確保合理利潤」,然而必須提醒的是:
(1) 成本是會隨市場環境變化的。開高價減少成交,空車在路上瞎繞得久,每百元營業額所需的成本也會因而提高。
(2) 運輸需求尖峰離峰差異大,不准離峰降價求售,駕駛更難攤平成本。
(3) 舉個例子:離峰時在路上轉悠的空車,就好比菜市場要收攤前的青菜,反正避免不了,成本又一直在跑,乾脆賣一塊賺一塊。
(4) 所以,有價格下限未必保證賺得比較多,關鍵還是消費者買不買單。

計程車和網約租賃車是不是民生必須,姑且不論。然而計程車受到價格管制,肯定不只是民生必須的考量,不然我們就只會看到價格上限的管制。另一個很可能更重要的考量,是為了克服資訊不對稱。這點很重要,我們連同下一條一起談。

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Photo Credit: Corbis/達志影像

3. 計程車要裝計程表

回想三十多年前,我祖母要搭計程車到陌生地方之前,都會先問「有沒有跳表?」沒有的話就不搭。為什麼要問?因為目的地是個陌生的地方,到底多遠?價錢多少?老人家不知道。路邊攔車又往往是一期一會,同一台車子不會上兩次,如果沒有跳表,很容易被坑。所以老人家要先問「有沒有跳表?」,依規跳表(價格管制的作用出來了)、照表收費,乘客才有個參考的基準,減少被坑的可能性。

相對的,如果要去的熟悉的地方,比方從火車站回家,老人家就不那麼在意跳不跳表了。相反地,她會比照過去的經驗,直接跟司機指定地點一口價120元:我知道這段路多少錢,先講定價格就不怕你繞,反正你越繞越吃虧。

拿我祖母的精打細算(附帶一提,老人家已經往生了,筆戰者請自重)來分享,是要點出一個道理:計程車受到價格管制、要求安裝計程表,最主要的目的是克服資訊不對稱,讓交易可以順利完成、減少爭議。

我說是「為了克服資訊不對稱」,不說是「為了保護消費者」,是因為資訊不對稱是雙向的。比方我在火車站要搭車回家,碰上個菜鳥司機,就故意喊100元。換作其他老司機才不答應,可是菜鳥司機不懂就答應了,越開越遠心裡頭越不對勁,跑完才發現自己被坑了。有了公定價和計程表,雙方照表收費才沒有爭議。

所以我們要理解,公定價和計程表有起到促進交易、減少爭議的作用。但公定價和計程表,是當時的時空環境和技術條件限制下的作法,如果有其他可行的、邊際成本更低的作法,是不是該納入考量、多軌並行呢?讓我們先把這個疑問擱置,再看下一條。

4. 計程車要考執業登記證

浮泛的說「有考照才有專業,沒專業就沒資格作要專業的事」,大家可能直覺上都會同意。但如果要具體到「有計程車執業登記證,才有資格做預約短程載客」我們就不妨來看看計程車執業登記證的具體內容。

扣除掉所有駕駛都考過,而且通過率高算不上門檻的交通法規,執業登記證考試的實質內容和主要門檻,就是各地的地理環境考試。以台北市的地理環境考試為例,題目是如下這種:「臺灣士林地方法院(士林本院)位於士東路上」、「臺北市成功路與民權東路沒有相交」(是非題)。

這樣測驗出來的專業,說白了就是背地圖、記設施位置的專業。但問題是,這樣的專業,只有在特定的交易場景,才是必要的。比方是如下的場景:我接到老闆的指示,要從信義和平路口趕到天母棒球場。我在路邊攔了輛小黃計程車,不熟路線指不了路,只能丟下一句「到天母棒球場」。在這種狀況下,如果司機對路線、地點沒概念,就會是場災難。

相對的,如果我(乘客)知道路線、我有興致等司機查好路線,甚至我已經先給司機設定好了路線,那麼這種背地圖、記設施位置的專業,就沒什麼必要了。執業登記證中地理環境考試的本質,是要求駕駛為突然的知識需求,預先做好準備。

請注意,我不是說這種專業毫無價值,我是在說:這樣的專業,只有在特定的交易場景,才是必要的。要求計程車考地理環境,是為那樣的特定場景做準備;如果沒有那樣的特定場景,或者用其他方式滿足了突然的知識需求,那麼考地理環境的必要性也就蕩然無存了。

六、合理的分級管制框架到底是什麼?

一路盤點下來,為了避免大家忘記我為什麼要盤點,容我在此再提醒一下:清點「計程車相對於租賃車受到哪些特殊管制」,是要搞清楚「計程車要管制的特殊風險」到底是什麼?並且據此理出「計程車和租賃車之間合理的分級管制框架」到底是什麼?

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Photo Credit: AP/達志影像

從上面點出的種種規範,我認為計程車受到嚴管的底層考量,是要「克服資訊不對稱」(價格管制、裝計程表)、「滿足突然的知識需求」(考地理環境)。而其他的特殊規範,也都可以納入這兩個考量:要求計程車塗裝成黃色、裝頂牌,是要克服資訊不對稱,讓消費者一望即知;限區執業,是要滿足突然的知識需求,免得駕駛考過了台北的地理環境,卻到台中執業,無法滿足乘客突然的知識需求。

而這兩個考量,在如今的技術條件下,多半已有替代方案可以化解。尤其在預約載客的交易場景中,價格可以先報、路線可以先提供、車號車型可以先告知,不必然要以計程車的規範來納管,才能克服這兩個問題。只有在路邊載客的交易場景中,價格難以先報、路線難以先提供,才需要以計程車的特殊規範,來克服資訊不對稱、標示車體,為突然的知識需求預做準備。

我們甚至可以這麼說:計程車相對於租賃車受到的特殊管制,就是為路邊載客的交易場景和困境量身打造的。從這個角度來看,原本「租賃車和計程車都能預約載客,只有計程車才能路邊載客」的分級管制框架,所採取的管制手段,與要獲致的公共利益一致,明確合理。

反而是改成「只有計程車才能做短程預約載客和路邊載客」這個分級管制框架後,「短程預約載客」這個計程車專屬的營業範圍,會顯得很突兀。原本給計程車設計的種種特殊規範,和「短程預約載客」都搭不上邊(短程也可以先報價格、先提供路線、先告知車號車型呀)。也說不清楚「短程預約載客」的特殊風險到底是什麼?為什麼得要以計程車的方式來納管?

綜上,我認為就事論事而言,原本的分級管制框架,管制手段與政策目標一致,明確合理。反倒是爭議焦點的短程禁令,必要性和正當性顯得不明確。以短程禁令要求網約租賃車要加入計程車才能做短程預約載客,的確容易被認為是因人設事,要為計程車排除競爭。

七、過去的事讓它過去,下次我們看政策能更「理性」一些嗎?

Uber爭議,如今已是塵埃落定。我寫這篇文章,是希望將來面對不同政策爭議時,能在拿大字互甩、用高尚口號對噴,搞形象、情感動員的做法之外,更多一點就事論事、聚焦在爭議點上的理性對話。再說一次:畢竟Uber爭議的結果和影響只是一時一事,就事論事、理性思辨的政策討論風氣,才是民主制度持續深化的基石。

至於多元化計程車方案,我肯定其在車色、價格管制、地理環境考試部分的鬆綁,也期許多元化計程車方案,能儘快在價格下限、計程表,以及一輛車只能加入一個車隊的部分進行鬆綁。但因為本文旨在就Uber條款爭議,來就事論事地釐清爭議和論點,關於多元化計程車方案就不多著墨了。

本文由真暴民的時事筆記授權轉載,原文發表於此

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責任編輯:丁肇九
核稿編輯:翁世航