《工廠管理輔導法》修法，簡直是為農地違規工廠獻上六顆「無限寶石」

文：何彥陞（逢甲大學土地管理系副教授）

為解決農地非法工廠問題，行政院會於今（2019）年3月28日通過《工廠管理輔導法》（以下簡稱工輔法）修正草案，並且已經進入立法院一讀。本次修法旨在：「為在經濟發展、居民就業、環境保護間取得平衡，故以『全面納管、就地輔導』為目標，採取分級處理、實質管理及輔導，以維持產業發展、加強環境保護與調和國土規劃，並減緩開發工業區供未登記工廠業者遷廠對農地之侵蝕效應」。

前述的立法理由很具體，修正法律的理想很高，但是仔細觀察修法的條文之後，反而讓人訝異。

這也差太多了吧？簡直就是讓違規工廠拿到所有「無限寶石（Infinity Gems）」的立法啊！這真的是強調改革、正視「土地正義」以及「代際正義」，且具備法律素養的政府所提出的條文嗎？

對此，以下就本次行政院版本提出個人的觀察：

現行法的規定與可被接受的界線

2001年政府制定《工輔法》，建立工廠之登記及設立許可、管理、輔導與罰則，以促進工業發展，值得肯定。另外，為了正視違規工廠問題，工輔法2010年5月4日修法，第33條第一項規定:「為輔導未登記工廠合法經營，中央主管機關應會商有關機關擬定相關措施辦理之；輔導期間自本法修正施行之日起七年。於前項輔導期間屆滿前，特定地區內之未登記工廠，不適用第三十條第一款、《區域計畫法》第二十一條第一項、都市計畫法第七十九條有關違反土地或建築物之使用及建築法第八十六條第一款、第九十一條第一項第一款處罰之規定。」從現行法第33、34條可以發現，輔導未登記工廠合法經營，有幾個關鍵：

第一、輔導工廠合法經營，不僅要取得「臨時工廠登記」，還要「土地使用分區變更或使用地變更編定（土地使用變更）」，並且辦理「工廠登記」等三個要素。

第二、限制在特定地區。不是所有的未登記工廠都可以合法化，需在「特定地區」範圍內才可以，集中管理，減少因遍地開花而對環境造成嚴重衝擊。

第三、有輔導期間限制。未登記工廠本質上還是違反土地使用管制規定。為了納管，現行法訂有一定的時間範圍，屬於一種特別的「法定阻卻處罰事由」，給予未登記工廠緩衝與改善的期間。

此種「法定阻卻處罰事由」屬於例外的「法外施恩」，當然不宜過長，避免不正案例拖延或違規情事蔓延，並且減少不公平與不正義與的情形。此種類似像是「保護傘」的機制，本來就是特例的情形，當然要謹慎的把關。

Photo Credit：地球公民基金會

依上述，《工輔法》是要輔導一定地區的違規工廠，在一定期限內改善，轉變為「合法土地使用」的工廠，並且辦理「工廠登記」。這才是「納管」，「合法化」的真正意義。更重要的是，這是經過立法院三讀通過的現行法律。

基於「法的安定性」，對於違規工廠的管理與輔導，使人民可以相信政府真的想要好好改善違規工廠的問題。除了違規土地要變更為合法的使用，還要辦理所有「合法工廠」都會辦理的「工廠登記」，並且使違規工廠的老闆們得以預測其行為將得到何種法律效果。進而使人民可以相信政府的施政，不會朝令夕改，並且期待未來不再有違規工廠的出現，糧食安全、環境友善以及土地正義可以落實。因此，可以說，這是人民可以理解或是可以接受的界線。

行政院版《工輔法》草案：讓農地違章無限期的寶石

本行政院版本的修法，主要的作法是：2016年5月19日之前，屬於低污染的既有未登記工廠，可以通知或申請納管，並且提出工廠改善計畫，申請主管機關的核定。核定後的未登記工廠就依計畫內容改善，然後申請「特定工廠登記」（以下簡稱特工登記）。取得「特工登記」之後，就可以辦理土地使用分區變更或是使用地變更編定，然後就可以辦理「工廠登記」，辦完工廠登記，就是合法工廠了。

故可以用下圖表示：

作者提供

這樣的流程與邏輯看起來是相當完善的，似乎是可以接受的。但是細究實質的條文內容，卻有太多的「眉角」，充滿的「許多可能」，簡直就是「無限寶石」，反而讓人憂心忡忡。本文就以無限寶石分別說明本次條文的強大力量：

（一）空間寶石（THE SPACE STONE）：扭曲空間、我污染、我霸佔

草案第28-1第一款規定：「非屬低污染之既有未登記工廠，應訂定輔導期限，輔導業者轉型、遷廠或關廠。其拒不配合者，應依法停止供電、供水、拆除。」然而，究竟何謂「非屬低污染」？為何不是「中高度污染」？如何認定？是否可以依據工廠行為、污染的種類、型態而分類？目前仍是充滿爭議。

更重要的是，輔導期限應如何訂定？可以有多久的期限？在輔導期限是否也同樣享受「法外施惠」？此等問題，在本次修法並未直接規範，此恐怕會造成實務的執行問題，對於此等中高度污染的管制若過於寬鬆，不僅無法掌控農地違章工廠製程與樣貌，更無視環保署環境治理規則，讓民眾活在食安黑洞的恐懼中。

（二）時間寶石（THE TIME STONE）：我有任意門、製造無限長時間

草案第28-1第一項規定，直轄市、縣（市）主管機關對於中華民國105年5月20日以後新增之未登記工廠（以下簡稱新增未登記工廠），應即依法停止供電、供水及拆除；對於105年5月19日以前既有之未登記工廠（以下簡稱既有未登記工廠），依下列規定辦理……。