所謂「司法獨立」,不是「禁止外部成員監督司法」的意思

所謂「司法獨立」,不是「禁止外部成員監督司法」的意思
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我們想讓你知道的是

細看憲法架構,想以司法獨立為由來阻擋無法官資格之人對司法的監督,其實是一個很奇怪的想法,近來修法倡議,其實只是把《法官法》立法時暗渡陳倉刻意複雜化的程序改正而已。

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文:邱子安

近日或有檢察官被監院彈劾後,眾人集體發聲以司法獨立為由反對;或有立委修法想增加評鑑委員會的外部成員,而被扣上有利親綠民團的帽子,也被認為危害司法獨立。

如果跳脫出個案或個別政策,其實,外部調查監督、法官審判違失的框架,本來就是我國憲法上設計的司法監督框架,反而是在2011年修《法官法》時將個案評鑑法制化的規定,讓人民看似多了一個檢舉管道,但實際上是進一步退兩步。

不僅如此,無論法律層次的司法監督體制如何變化,檢察官、法官違法失職最後均由法官審判,嚴格來說不能算作「外部」監督,檢、審等司法官僚想用司法獨立當作逃避監督的說詞,不是驕縱就是心虛,不該做為未來強化司法監督外部力道的藉口。

外部監督,本來就是憲法中司法框架的一部分

正本清源,就必須從憲法的框架性設計談起。

憲法規定違法侵害人權的公務員應受懲戒,並規定法官非經刑事判決、民事禁治產或懲戒處分,都不得免職,而懲戒由司法掌理,這一方面是對司法獨立保障、另一方面也是對司法官員的監督,懲戒處分因為司法不告不理的性質,必須有人起訴,憲法增修條文規定監察院有彈劾司法院人員的權限,與司法懲戒連成一貫。

大法官解釋釋字第298、491、583號均闡明行政上的懲處,是司法懲戒權透過法律授權給行政首長行使,實質上屬於懲戒;也就是說,如果行政內部為了監督違失的公務人員而調查、處罰,包括稍後要討論到的法官、檢察官個案評鑑,本來就應該視為憲法之下懲戒的一環。

在此架構下,想以司法獨立為由來阻擋無法官資格之人對司法的監督,本來就是一個很奇怪的想法,因為掌有此憲法原初權限的監察委員,本都外部於司法、行政,沒有一個是司法自己人,而用法律授權增加給(司法)行政的監督機制,其實就算每個評鑑委員都不是法官,也不會違反司法獨立,至少這部憲法設計的司法獨立與這些司法官僚的說詞不同。

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這些司法官僚把話說一半而沒有揭露的是:調查、移送了違失後,是由法官接手審判,在公平的審判中可以避免危及司法獨立。司法官僚的過度反應,只要「外人」對司法有意見,就動輒指控侵犯審判獨立,此心態不是驕縱就是心虛。

驕縱,是認為自己太尊貴了,甚至不允許稍加懷疑,然而對違失的調查,就有如犯罪的偵查,當然不可能如同後端審判,百分之百確定才能出手,而必須允許在事態不明、法律見解未定時,就有監督作為空間;心虛,則是深知訴訟的機器可能不會很公正,就算沒有充分證據或強烈確信,但誰站上被告席誰倒楣,檢、審自己可能在工作中看過太多這種例子,一個案子更了五、六審甚至十幾審,都沒有法官有膽跟同僚意見不同判決無罪,所以當自己因行政責任也站上職務法庭被告席時,也認為法律不會對自己公平。

然而,無論是驕縱還是心虛,不更證明了司法需要外部監督,才能遠離官官相護嗎?

《法官法》退場機制改革,其實是進一步退兩步

2011年增訂《法官法》,增加「個案評鑑」的機制,人民如果訴訟權利受侵害,似乎有具體管道可以檢舉,維護權益;但對比過去法官懲戒的制度,就會發現這個改革是進一步、退兩步,而被譏為「法官保護法」。

《法官法》之前的法官懲戒,雖然沒有專屬檢舉管道,不過司法院可以依照1985年修訂的《公務員懲戒法》第19條,將違失的法官移送到公務員懲戒委員會審議。

今日的《法官法》則規定,有七款事由可以提出個案評鑑,在「中介團體」提出後,如果成立可由司法院移送監察院審查,由監察院審移送《法官法》所成立的職務法庭審判,例外才由司法院逕送監院而不經法官評鑑委員會,檢察官也準用這套制度。這裡其實還涉及長年爭論檢察官是不是司法官的問題,即使用最寬鬆的標準,認為檢察官與法官保障程度一致,檢察官的外部監督仍是憲法與法律的要求。

這套法官、檢察官的退場機制,看似能讓台灣的檢、審負起責任,新舊制環節相比較卻更顯累贅,當事人雖可提出檢舉,卻要法官三人、檢察署、律師公會、監督司法之基金會等提出才可成案。

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在公懲法時代,法律雖無明定窗口,但當事人可向政風處逕行檢舉,由司法行政體系定奪是否處理,反觀《法官法》規定評鑑委員會的調查、決議是必走程序,例外才可以由司法院逕提彈劾;然而舊公懲法時代司法院可直接送公懲會,甚至不用透過監察院,《法官法》等於多塞兩道關卡。

《法官法》在台灣倡議十幾、二十年,立法時有白玫瑰運動助拳,個案評鑑、職務法庭構成的退場機制,表示外界期望強化監督,但司法官僚主導的草案,其實讓懲戒檢、審的程序更加繁雜。

強化外部監督,才是台灣司改該繼續走下去的路

台灣司法不受外界信任程度甚高,因而亟需強化外部監督,這也是憲法追求的;憲法為了平衡追查、起訴違失的外部性,而規定移送後由司法作成懲戒處分。無論是由監委來彈劾、主張增加評鑑委員會外部成員、主張讓評鑑委員會有權直接移送職務法庭,都是在強化外部監督的力道,而在終局決定由司法定奪的憲政框架下,這些外部監督的強化無論如何,都不會危及審判獨立。

尤其評鑑委員會增加外部成員的想法,對準的是性別、少數族群等團體,怕得是檢、審教育養成過程相當封閉,而不理解與自己出身不同的女性、同志、新住民……等在訴訟過程中所受不法待遇,反對者指控「親綠團體」時,可能應該反問自己,為何自己未與這些弱勢團體建立長期合作、信任關係?

強化司法的外部監督力道,是台灣司法改革中應持續走下去的道路,近來修法倡議,其實只是把《法官法》立法時暗渡陳倉刻意複雜化的程序改正而已,司法官僚假借審判獨立混淆視聽,實在是台灣司改不可承受之重!

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責任編輯:丁肇九
核稿編輯:翁世航