從蔡英文與賴清德之爭,看獨步全球的「台式半總統制」

從蔡英文與賴清德之爭,看獨步全球的「台式半總統制」
Photo Credit: 中央社
我們想讓你知道的是

民進黨初選期間,獨派大老們連署發公開信要求「總統交出行政權」,事實上台灣的憲政制度中,總統和行政院長之間的權責一直有些模糊,也所以才會有那麼多人發出「修憲」的聲音。

文:陳方隅(美國密西根州大政治所博士候選人)

民進黨的總統候選人初選已經落幕,但這當中有一件事情很值得我們接續討論:行政院長和總統的關係到底是什麼?

2019年一月初的台灣政治好不熱鬧,從蔡總統元旦講話,到1月2日習近平的告台灣同胞書40週年講話,蔡總統馬上堅定回應,然後是1月3日四位綠營大老的公開信。其中最有趣的是,在這封公開信中提到:請總統交出行政權,退居第二線。落實憲法第五十三條「行政院為國家最高行政機關」的明文規定。

不過,行政院長賴清德於1月10日請辭;後來,他在同樣一批人的支持之下投入民進黨總統候選人初選,挑戰現任者蔡總統。

很多人可能會覺得很奇怪,在公開信當中,前面提到這句話的意思是說現在的行政院「不是」國家最高行政機關嗎?還有,如果總統要交出行政權,是要交給誰?這樣有合憲嗎?後來,憲政議題也一直都是總統大選的焦點之一,例如參與國民黨初選的高雄市長韓國瑜提出要「總統兼任行政院長」這樣的構想,也不少候選人都提到要修憲。趁這個機會,讓我們來認識一下我們的憲法對於最高行政權力的規定是怎麼樣的。

最高行政權力在誰手上?

1997年修憲後,憲法增修條文第3條:「行政院院長由總統任命之。」同時也規定原憲法第55條「經立法院同意任命之」的規定不再適用。換句話說,雖然行政院是國家最高行政機關,但院長實際的頂頭上司是總統。畢竟,能自行決定誰上誰下,這不是上司,什麼才是?

那麼,我們現在這個體制到底是什麼呢?通常可以稱做「半總統制」,不過,台灣的半總統制跟教科書上最常被拿來舉例的法式半總統制是不太一樣的。

法式半總統制及說明

02法式半總統制
菜市場政治學

台式半總統制及說明

03台式半總統制
菜市場政治學

台式、法式,聽起來好像在討論某種麵包(誤)

為什麼叫做「半」?這是因為除了代表國家的總統之外,還有一位代表政府的首長,兩人各享有一定的權力。半總統制的教科書定義為:該國的政府行政首長(即我們的行政院長,或總理、首相等不同名稱)需要仰賴立法機關的多數同意才可以存在,而且國家元首(總統)是由民眾所選出的。不過,台式半總統制與法式稍有不同,因為我們的行政院長不需要立院多數的同意,可由總統直接任命,但施政仍需直接對立院負責。

事實上,雖然憲法規定行政院長是最高行政首長,但是由於(1)「國家安全會議」的存在(可以討論「國家安全大政方針」,且明文規定列席人員包括行政院正副院長,國防、外交、軍事、內政、財政、經濟、陸委會等部會首長),以及(2)總統可自行任免行政院長的規定,讓總統的行政權力無所不包,所以,我們的憲政體制實際運作上是偏向總統制的,行政院長一職在這些制度的規定底下,變成比較像是總統的首席執行官這樣子的角色。

外交國防事務是誰的職責?

回頭來看綠營大老的公開信,當中提到現在執政者重要任務是要「阻卻中國統戰、遏制裡通敵國的惡苗孳長,有而且只有強化在握的行政與立法權之一途」。中間幾個邏輯式連接詞可能有點繞口,不過這段話帶出了一個重要問題:憲法當中規定的外交、國防、兩岸事務,到底是誰的權責?

其實,憲法裡面好像沒有明文規定這些事情「專屬」總統,但是經由不同的條文規定以及憲政慣例,讓這些事情變成了總統專屬的權力。其中包括:

  1. 《憲法》第36條:「總統統帥全國陸海空軍。」
  2. 《憲法增修條文》第2條第4項:「總統為決定國家安全有關大政方針,得設國家安全會議及所屬國家安全局,其組織以法律定之」。
  3. 《國家安全會議組織法》裡面的定義如下:「前項所稱國家安全係指國防、外交、兩岸關係及國家重大變故之相關事項。」

因此,這段時間以來,不管是中國因素或者是美國因素等等,人們會認為這些都是蔡總統所負責的,有功的部份歸功於她,批判也都集中在她身上。賴清德身為挑戰者,很難在這些(國防與外交)議題上面做出區隔。

但是,這中間還是有很多討論空間。例如,決定「大政方針」的權力,跟實際執行和佈局的權力是等號嗎?行政院是最高行政機關,而且下轄包括國防部、外交部、陸委會等組織,這些部會首長同時也要列席國安會議,如果行政院長跟總統意見不一樣的時候怎麼辦?總統不用對立院負責可是行政院長需要,那到底最後該誰負責?又,國家安全有關事項其實包山包海,內政跟外交沒有這麼截然的二分,例如最近的「非洲豬瘟」境外疫情爆發,因為牽涉到的養豬產業金額超級龐大、更包括進出口貿易的事情,顯然是重大國安事項,總統到底該不該管、該怎麼管?

實務上,由於前述總統可以任免行政院長的規定,我們可以合理推測這些重大事項的最終決定權是在總統手上。

蔡總統蘇貞昌視察國訓中心(2)
Photo Credit: 中央社

換句話說,自從1997修憲以來,我們的憲政體制就已經在實質上將國家的重大權力集中在總統身上,不只是外交國防這些專屬權力而已。然而,由於第53條行政院為最高權力機關的規定仍在,我們憲政體制當中的一個重大矛盾之處就是在於總統和行政院之間的權責不明(行政院必須向立院負責,但總統不用),也正是為什麼不斷有非常多的修憲倡議的原因之一。

不過,在下一次的修憲之前(也就是說,要明確往總統制或議會內閣制修正之前),似乎也只能靠憲政慣例累積以及執政者的實踐來做解決。

如果我們往「議會內閣制」做修正,則要由立法院最大黨來組閣、通常會由該黨的黨主席來擔任行政院長一職。

議會內閣制的好處就是行政和立法院一體的,責任明確。不過這樣一來總統的角色就變成不重要,或者是儀式性的吉祥物,大概也就沒有一定得全民直選的必要性。議會內閣制還有一個特色是組閣要花的時間可能會比較久,選完不會立刻確定新政府將由誰來領導,尤其沒有政黨單獨取得過半席次的時候,這時就要由席次最多的最大黨來跟其他可能合作的黨進行談判。但這個組閣的時間也是各黨進行談判和折衝的必要時間,一旦執政聯盟順利組起來,則各黨會依照協議內容做分工與倡議。如果執政聯盟出現意見不合、或當民意有了重大轉變時,可以提前重新改選新的國會,以反映民意。

另外值得注意的是,如果出現黨內同志要換掉現任領導者的時候,議會內閣制似乎是比其他制度更快。如果一個黨裡面有人發動改選黨主席(多數時候總理是由最大黨的黨主席擔任),或者是在議會裡面有人發動「不信任投票」,那麼現任領導人都會在投完票後就立刻決定是要下台還是繼續在位。

如果我們要往「(美式)總統制」做修正,那就是要將行政權力的責任歸屬於總統,行政與立法之間是分立且制衡的關係。在美式總統制底下,總統並不需要到立院備詢,但需要定時向國會報告國家大政方針。行政權力集中在一個領導者的手上,或許比較符合目前大多數民眾心目中的政治體制運作方式,在推動修憲時比較好取得共識。不過,修憲對大多數人來說都是離生活很遙遠的議題,而且要通過的門檻相當高,短期內成功推動的可能性很低。

U.S. President Barack Obama receives a standing ovation as he delivers his State of the Union address to a joint session of Congress in the U.S. Capitol in Washington
Photo Credit: Reuters/達志影像

至於韓國瑜市長提出的「總統兼任行政院長」提議,基本上從憲法規定來看是不可行的。

一方面,我們的大法官釋字419號曾指出,由「副總統」兼任行政院長是「不合適」的,因為憲法針對不同職位有不同的任務設計;二方面是「依憲法之規定,向立法院負責者為行政院,立法院除憲法所規定之事項外,並無決議要求總統為一定行為或不為一定行為之權限」。總統即使兼任行政院長,仍然有許多非屬行政院的職責(例如上面提到的「國家安全大政方針」),立院仍然不能針對這些事項問責總統。而且,從邏輯上來說,如果總統兼行政院長是為了解決問責問題,那就應改成議會內閣制;如果總統兼行政院長是為了解決行政權力分散的問題,那就應改成美式總統制。現狀下總統已經是行政院長的實質上司,還有需要自己來兼任嗎?

話說回來,不管是我們要如何修憲,重要的是要連選舉制度也一起考量進去。推薦閱讀蘇子喬老師所著〈憲政體制與選舉制度的配套思考〉,這篇研究論文已把各種憲政體制和選舉制度的配套後果講得很清楚。

任期保障的意義及各種方案的小結

事實上,台灣目前的行政與立法任期規定都跟總統制很像,沒有總統主動倒閣和解散國會的設計,總統和立院各有任期保障,這個設計雖然常無法面對憲政僵局,但任期保障也讓政局可以穩定、行政權力連貫至少四年。總統制和議會內閣制在固定任期的這方面往往是互相有所取捨。雖然目前憲政體制中有許多矛盾,但總統具有直接的民意基礎、任期穩定、有實權(尤其在國防外交上),這對台灣目前的處境還是有助益的。

比方說,民意一次授權給總統就是固定的四年,像這次總統對習近平的回應就會被視作是有民意基礎與象徵意義。如果是議會內閣制的話,當總統所屬政黨聲望低迷的時候,大家就會「傾向於」認為代表性不夠,該趕快改選國會了。

回到綠營大老的公開信,我們可以這樣做小結:現行憲政體系規定總統就是國家的最高領導者,而且總統是全民直選的,「假設」總統要交出行政權力,還真的不知道該怎麼交、以及該交給哪一位更有正當性的人。如果要「交出」行政權力,唯一的方式就只有請立委們「倒閣」(對行政院長投「不信任投票」),然後總統可以選擇要不要解散國會,但接下來總統仍然是憲法規定擁有任免下一個行政院長權力的人。也就是說,公開信的倡議內容(總統交出行政權力),無法從憲法當中找到可行的路。

賴清德參與2019廢核遊行
Photo Credit: 中央社

黨內同志直接挑戰總統也是一個出路。不過,從「前行政院長」賴清德參與黨內初選挑戰現任總統這件事來看,從政治制度的角度來說也會面臨一些問題,因為總統和行政院長是執政團隊最核心的人物,行政院長要負責行政院院會的召開,決定許多政策方針。在挑戰現任者的時候必須要說明現任者的不足之要和執政失敗之處,問題是賴清德先前有一年半的時間擔任行政院長、特別是橫跨了民進黨遭受重大挫敗選舉結果的這段時間。

「現任者執政不利」這個理由很難成立,因為賴清德自己就在這個現任者的團隊擔任憲法上的最高行政機關首長,憲政體制裡的權責都切不清楚了,那在現實上賴要把執政不利這件事情跟自己切開更是困難。所以後來蔡英文總統在初選中勝出,部份原因就是因為賴主打的理由之一是執政不利、民調低迷,但這很難把自己切割開來;另一部份原因就是先前提到的,總統幾乎獨佔了國防、外交、主權相關的議題。

不過,我們可以確定一件事情,這件事很重要一定要強調很多遍:台灣是一個民主自由的國家,所以可以有這麼多對於政治方案的想像和自由討論,不管是要修改憲法以及各種法律,都需要經過很長時間的政策辯論和法定的程序,不像中共那樣想修就修,甚至還可以用法律規定政府不用守法。

這樣的過程與價值雖然有可能花費許久時間,也會有很多吵架與不合,但這樣的爭論與倡議權利是非常珍貴的事情,這是許多民主前輩們(包括寫信的這四位)努力許久的成果,他們在獨裁時代付出了青春歲月、冒著生命危險為所有人爭取權益。

台灣內部在政治上的各種不同意見互相激盪,雖然有時候讓人覺得紛紛擾擾,但這其實是一再凸顯出民主與獨裁的不同。民主與自由,是我們面對一直想要併吞台灣的中共時,最珍貴也最重要的價值所在。

本文經菜市場政治學授權刊登,原文發表於此

責任編輯:丁肇九
核稿編輯:翁世航