走訪新竹市巷弄長照站,長照2.0落實了「在地老化」這個核心價值嗎?

走訪新竹市巷弄長照站,長照2.0落實了「在地老化」這個核心價值嗎?
Photo Credit: Shutterstock/達志影像

我們想讓你知道的是

自2017年以來,政府推動長照2.0已邁向第三年,長照C站的營運狀況目前如何呢?從居住在竹市的年輕族群觀點出發,除了描繪現行長照C站的問題並嘗試提出建議之外,我們也在最後提出對於老年生活的美好想像。

文:俞漢寧、張家寧、陳詩薇、陳皇毓(國立清華大學人社院學士班學生)

看見老年社會


大家對於「老」的想像是什麼?是行動遲緩、精神萎靡、或是孤獨無依嗎?在社會變遷快速的今天,這個詞背後的輪廓似乎不那麼令人嚮往。加上老年議題本身接觸的對象與年輕人有距離,不論是年齡上的實際距離或是生活經驗上未重疊的心理距離,間接導致老年生活在年齡層較低的群眾裡不是一個備受矚目的議題。人們對老年的既定印象,也使它逐漸成為一個大家需要面對卻不願正視的議題。

依據內政部統計,台灣的老年人口在去年已達到人口總數的14%,人口甚至已超越幼年人口。社會如何因應數量不斷成長的老年人口,讓進入人生後半場的人們,能夠有尊嚴的過自己想過的老年生活,是同樣作為社會一分子的我們值得關注的事。身邊許多年輕朋友家中都有正在步入老年的長輩,即便沒有,身為年輕人的我們誰又能不去面對老年這條必經之路?面對這個議題,我們認為自己不該處於被動的位置,應是主動關心,嘗試透過參與觀察,提出屬於自己世代的切入點。


面對年長者在老年生活中需要什麼這樣的問題,我們試圖從情感與照護支持方面切入,一面關注心理狀態一面關注生理狀態。情感上,長者能否找到家人以外的獨立社群作為支持尤其重要,在健康照護上是否能得到穩定的醫療系統支持,亦是我們所關心的重點。


政府正在推廣的長照2.0政策,以較貼近大多數人的主流政策著手。我們試圖透過竹市長照站的設置,了解政府正推動的政策運作情形,進而看見它所帶來的可能性。希望藉由實際走訪在地的巷弄長照站,了解服務站是否能實際提供年長者在身心功能逐漸退化後,一個延緩身心老化、情感建立連結的協助。

我們從竹市C站看到了什麼?

對於長照議題還是門外漢的我們,先是查找了政府對於長照政策的擬定。得知最新的長照2.0政策裡,依各據點的服務項目,將現有的長照據點分為A、B和C級。2016年政府訂定的長照2.0核定本指出,C級長照站提供具近便性的照顧服務及喘息服務,並且擔負起強化社區初級預防的功能。 C級長照站如同「柑仔店」的定位,相較於其他兩級分類,其設計是更為貼近一般民眾的。至於目前在新竹市的長照機構也是依據政策同樣分為三級,經向市級的主管機關求證後,機構數量分別為A級5間、B級79間和C級21間。得知相關資訊後,我們決定先從生活區附近的長照C站下手,並在有限的時間能認識差異性最大的三間機構(暫以甲、乙及丙站代稱)。

  • 案例甲:市場裡的迷你臨托中心

就如標題所述,我們拜訪的第一間長照站坐落在市區重要幹道旁的市場裡。入口與市場貨車進出口共用,機構的門口斜上方甚至有標示市場辦事處的貼牌,可以清楚知道長照據點並非空間原來的用途。甲站為醫院與果菜市場合作設立,主要由一位照服員負責,活動也皆由照服員安排。

此站於2018年三月正式啟用,照服員表示長照站在各方面都還在初步運作階段,目前已經註冊的服務需求者有二十四位年長者,且皆是住在附近鄰里的居民。詢問關於此機構設立的定位,照服員表示相似於年長者的臨托中心,讓前來果菜市場購物的里民能順便帶長輩出門參與活動,而考慮到並非任何健康階段的長者都能使用長照站服務,申請服務站的年長者,必須有行動能力與基本自理能力,或是有家人或看護陪同。

服務站的課程規劃的重點之一是預防老人失智與失能問題,對於已患有輕度失智者也能提供延緩惡化的作用。以伸展操為例,照服員會邀請在地科大的老師來帶活動,讓長者每天都有機會活動筋骨,然而照服員表示,每個照護站的課程規劃都不一樣,主要看規畫者的安排,因此各區年長者得到的服務也會有差異。且此長照C站的未來發展受限於可使用的空間非常狹小,無法進一步提供更多元更深入的服務,不過對於目前在地社區較非功能性的長照服務需求,依然能有效的滿足。

  • 案例乙:與衛生所的血脈相連

在這裡的長照C站是由衛生所申請成立的巷弄長照站,與衛生所在同一棟建築物中。人力安排的部分同樣會有一名照服員負責統籌長照站的所有活動,觀察老人的狀況,且在空間上,與甲站一樣較為狹小零碎。乙站共有兩間活動室,一間分別用來上課,另一間則是中午休息時可用,上課活動的教室依照當天觀察,大概只可容納10人左右。活動室的牆面與甲站同樣掛滿了長者們創作的繪畫、美勞作品,甚至是客家花布。

長照站規劃的課程部分,每個月會不同,依需求及資源更動,一切同樣都是由照服員設計規劃的。照服員表示,若舉辦的活動有需要人手,衛生所內還會有許多人力可以幫忙支援。此外在交通方面,位於衛生所的乙站提供接了駁服務給想要前來C站的長者。公車會定時定點前往申請者住處接送。

  • 案例丙:校園內的「世外桃源」

第三個案例是位於新竹市市郊,科大校園內的巷弄長照站,也是我們參訪幾次以來,看到規畫最完整、也最「高級」的巷弄長照站。丙站是新竹市第一個結合校園與長照站的案例,地點是改建自原本的學生餐廳,空間相當寬敞,整體大約有九十坪大。飲食部分,丙站與科大的食品營養系合作,餐點的蛋白質、熱量等營養攝取經過計算,都是由營養師控管過的。照護服務的部分,丙站與相關照護科系合作,提供學生課外實習、志工服務的機會,近距離為長者提供照護服務,從中長者也有機會與年輕人交流。不只這些,青銀交流的活動非常多元,包含一起打麻將、教長者使用3C產品甚至共餐時也有許多學生陪同。

依據當天參訪的經驗,現場大約只有6、7位老人,跟我們之前看過的長照站每天會前往的人數差不多。但這些老人的背景更加單一,據接待我們的行政人員表示,他們大多都是學校教職員工的父母,少部分是周遭的居民,且針對使用此處服務前,機構本身也會進行篩選,選出較為健康的長者,方便管理。因此此處的長者有幾位都是自己有能力駕駛汽車來長照站。費用的部分,相較於前兩個不收費,或就只收一點作為手工藝需要的成本費來說,此長照站一天的收費是550元。丙站表示,由於他們想提供整個長站C站更完善的服務,而在整體支出中,政府補助只佔一半,因此另一半需仰賴額外收費。我們認為這樣會提高使用的門檻,畢竟不是每個家庭都「捨得」讓老人家天天來,即使他們供應得起。

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Photo Credit: Fechi Fajardo@Flickr CC BY 2.0
示意圖,非本文作者群實際採訪之照片
  • 難以負荷的長照需求人數

在拜訪完三所C級長照站機構後,我們發現C級長照站制度似乎存在著供不應求的問題,因此我們決定先估算出新竹市對於長照服務有實質需求的失能長者數。我們使用2019年四月的新竹市人口總數、老年人口比例以及主計處於2010年普查推估老人失能比例,來算新竹市老年長照需求人口,得出了以下的算式:


竹市總人口(446701)*竹市老年人口比例(0.1218)*主計處99年普查推估老人失能比例(0.127)=竹市老年對於失能長照需求人口數估算(6910)。

因此我們推斷,新竹市對於長照需求的失能長者數,大約是6910人左右。而長照2.0對於C級長照站定義下的服務目標長者數,以新竹市來說肯定是遠超於6910人的。但若以我們目前拜訪的三間長照站登記的長者數量(20至30人)乘以竹市的C級長照站數目(21)間,是無法涵蓋6910人的使用需求的,更何況如前提所述,長照2.0政策對於C級長照站定義下的竹市服務目標長者數是遠高於6910人這個數字的。由此得知,目前新竹市的C級長照據點嚴重不足。

  • 服務對象存在著階級問題

在甲站的拜訪經驗裡,照服員特別向我們指出他有想開始收費的想法。照服員表示,甲站的服務對象多為社區裡經濟能力較好的長者,服務站內登記的長輩名單裡中低收入戶甚至只有一兩位,而在這些家庭中,照顧長者的成員往往還得擔負起家中的經濟支持出門工作,也因此,低收入戶家庭的長者總是缺席長照站舉辦活動。照服員認為,C級長照站作為政府提供大量資金協助營運的機構,可以針對經濟充裕的使用對象收費,並給予中低收入戶家庭減免,刺激使用資源的意願。而在丙站的拜訪經驗裡,我們也看到了長照站有意的篩選服務對象。作為當地少數的C級長照站,篩選服務對象的行為無法避免地會排擠到其他長照服務的需求者。

  • 中央與地方傳達的資訊內容有所出入

在長照2.0政策裡,ABC三級的長照站存在著上下管理的階序,由A級管理B級,B級再安排C級設置及營運。不過在地方實踐的部分,明顯與中央政策的制定存在著很大的落差。在我們親自向新竹市的相關主管機關確認後發現,新竹市裡的長照據點雖然也分為ABC級,但C級多由A級據點管理,至於B點則獨立運行。主管機關表示,由於長照2.0是一個指標性的政策,在地方實踐的部分必須依照在地狀況提出滾動式的修正,因此不只新竹市,台灣的其他縣市也都有相同情況,甚至相關資訊並未主動公開。面對這種狀況,我們認為這對想要理解長照資源運作的民眾以及想關心相關議題的人非常不友善。

而且不只這樣,中央與地方在長照資源資訊整合的部分有非常嚴重的問題,基本上是相互斷裂的。以中央設置的資源整合地圖《長照服務資源地理地圖(LTC-GIS)》為例,裡頭標示的長照資訊與實際狀況嚴重脫鉤外,甚至在地點標示的準確性也有許多誤差。以甲站來說,在地圖裡標示的與實際位置足足相差了400公尺,嚴重跑標。綜上所述,在現實情況裡,如果民眾想要諮詢自己所在地的長照資源,還必須直接諮詢所在縣市的窗口。讓我們懷疑中央政府宣稱達到高服務效率的1966長照專線,以及相關諮詢服務,是否能提供諮詢民眾完整的在地長照資訊,還是只能提供轉介服務?

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Photo Credit: 周伯勳

改變如何可能?

根據上述我們所歸納出的長照問題,我們想出了幾個解決方案。首先,雖然這些站都稱為C級,但根據我們參訪的這三個點看來,內部資源分布有很大的不同。像是甲站主要服務的對象為輕微失智的老人,不收取任何費用;丙站則有每日固定收取的金額,會前來使用的通常也是有一定經濟能力的長輩。我們知道政府目前並沒有參與長照站的規畫,各長照站的規畫是多由該站的照護員一手包辦,也因此造成了這些資源的差距。

對此,我們認為政府應該將長照C站的資源進行調整,不只是每間C站的基礎服務水平要接近,這些據點分布也應該要依照人口密度平均設立,讓對長照資源有需求的人都可以就近獲得自己需要的資源,讓C站真正落實長照柑仔店的稱號。以新竹市香山區為例,此行政區域佔竹市的總面積大半,但C站據點數量卻是最少,再加上每間長照站的資源有多有少,導致香山區是竹市長照站資源分布不均最先要被解決的區域。

不過我們也發現,我們參訪的長照機構也有值得借鏡的地方,以甲站為例,雖然它的內部空間狹小,但卻是利用都市裡的閒置空間來做規劃的實例,發揮了位置與一般民眾的日常活動範圍重疊的優勢。在民眾得知自己居家附近有此長照資源時,尤其是在去市場購物,便能就近前往使用。在另一個案例裡,丙站所屬學校設置的共學中心,是產學合作的相關案例。結合大學內有關長照、營養、醫療的資源,讓長照站更有發展的可能性,提供給需求者更多元的服務。

然而,雖然我們針對現有問題提出了幾項改善建議,但這些都必須建立在政府的資金、人力充足的條件滿足才有可能達成。可惜事實上資源充裕這點是有困難的,因此,我們認為除了政府的資源外,民間透過自發性的力量來同時改善現況,不為另一解決方法。若延續思考,我們或許可以參照南投菩提長青村的案例。此機構是九二一大地震埔里地區失去家庭的長者,利用社區裡的組合屋組織而成。機構致力於老人福利社區產業化的發展,在這邊的老人互相依靠,自行生產部分所需。近年也開啟了工作坊,自產豆漿、豆花等食品,自成一個自給自足、自立互助的循環。這成為了有別於依賴政府部門提供資源,靠民間自身的力量來解決長照問題的方法。

此案例也顯示出,年長者可以依靠自己的力量維持生活,並非只是一個長照資源的被動接收者。他們的生產力除了可以讓自己驕傲外,更能生活的更有尊嚴。長青村的案例讓我們清楚知道「在地老化」不只是平面的口號,翻轉單一的主被動階序,更是老年生活的可能願景。

我們對於美好世界的想像


檢視長照2.0以在地老化為核心價值,在各地實施的「巷弄長照站」,在過去幾十年來長照政策演變中的位置。我們可以發現:其中牽涉的是對「家」想像的不同。

在1980年最初的《老人福利法》立法之前,台灣幾乎沒有對老人長照的立法,原因是國家假定,長者理所當然會由其子女來照顧。然而在近年的長照1.0和2.0政策中,這種假定逐漸被不斷變動的時代趨勢給打破。當少子化和高齡化的趨勢上升,家庭的形式變得越來越多元,邁入老年的長者不一定擁有子女,也不一定能被子女完善照顧。因此家的照顧功能失去過往的作用,我們的長者必得更加仰賴國家與社會的照顧。如同那句古老的諺語所說,養一個孩子需要整體社會的幫助,「It also takes a village to raise an elder」。


然而,長者除了需要人們的幫助,更需要再度被培力、增能,在這個身體機能逐漸衰退的人生階段,重新建立有力量的老年生活。所以在此脈絡下,我們認為,社會大眾與長者都必須意識到,長者需要的是輔助,而非老了就失去能動性。甚至在擁有能力自力照顧自己的同時,主動的自主預防延緩老化、參與社區工作。因此,除了接受政府在居家照顧、社區照顧等服務外,「菩提長青村」這個案例讓我們看到,長者在主動共營自己所處的社區同時,除了因勞動後的收穫感受幸福、獲得社會大眾支持之餘,不依賴現有政府的長照資源提撥這點,也翻轉了我們所看到的長照2.0政策的根本問題──依然將有服務需求的長者視為被動的資源接收者。這點提供了我們政府與民間,是可以雙方雙向互動的想像。

然而,我們也清楚知道,菩提長青村之所以能夠出現,有其獨特的歷史與地理條件,並非任何地方都能夠複製。且強硬要求社會上所有長者們都走出家門,改變過去的生活慣習,實行與他人互相合作、共居的生活,並不是單純嘴巴說說不可能達成的實務問題而已,背後更牽涉層層道德問題。不過若換個角度去想,若把握住上述提及的,年長者不該只被視為長照政策裡的被動者此一概念。加入小至個人的老年生活想像,大至政府制定政策時政府與民眾的角色定位,便能解決許多像是資源適用、資源不足等問題,並更容易落實政府推崇的「在地老化」的核心價值。

最後我們希望,藉由看到現今巷弄長照站的問題,也就是數量和分布密度仍不足,不足以服務所有有需要預防性延緩老化的族群。問題指出,當政策思維一直仰賴以資源的提供來滿足社會的需求,我們不可能真正建構一個人人能安心養老的幸福社會。在這個不斷變動的時代,擴展眾人對養老價值觀的既定印象,在思考後進而採取更完善的行動,才更能接近社會問題並將其改變。

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責任編輯:潘柏翰
核稿編輯:翁世航