為何警察隊員佐級協會不應參與政治

為何警察隊員佐級協會不應參與政治
圖片來源:由作者提供/無線新聞
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警員比社會一般工作薪酬豐厚,並非毫無代價。代價就是鐵一般的政治中立,若有冤情,請循員佐級協會向處長申訴,因為警隊在待遇上已獲得大量補償。

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文:Joe Yeung

近幾年,警察隊員佐級協會屢屢爭取在鏡頭前曝光,大膽言論越戰越勇,其主席更是一個比一個低質,令人留下深刻印象。繼早前反駁醫護界及法律界的聲明,出文「抗議」,又要求人家向公眾致歉,之後又在七一遊行後,公然批評政黨沒有發聲明譴責示威者,還問「這種議員怎可以代表香港市民」。最新佳作是主動去信英國指指點點,干預議會至上的英國議員發言,貽笑大方。

當然香港的制度不容許當差又涉政,先是公務員守則的「信念」已寫明,公務員須恪守政治中立的基本信念。而在公務員隊伍中,警隊是最不應涉足政治的一隊,而其中員佐級協會更是四個警隊團體中最不應該參與政治的一個。不論是員佐級協會的身世、相關條例,以致薪酬都根本不容許警察涉政這件事。成件事要由頭講起。

警察隊員佐級協會是否職工會?

香港警察隊員佐級協會,英文是Junior Police Officers Association,成立於1977年。協會是由低級警務人員所組成,職級包括「無柴」到「三柴」的警員及沙展(警長,Sergeant),以及「唔好搞我後面」的警署警長。

《警隊條例》第8條「禁止警務人員為職工會會員」中寫明:「警務人員不得成為任何職工會的會員,任何警務人員違反本條的規定,即喪失其繼續為警隊成員的資格。」

那員佐級協會是否職工會呢?協會在網頁聲稱自己是「法定組織」,可是協會並沒有專屬的主體或附屬法例,亦沒有條文給予協會任何權力或義務。在電子版香港法例亦沒有搜尋到寫有「香港警察隊員佐級協會」的任何條文或附表。而協會又完全是由警察所組成,為警察的事務而運作,換言之,員佐級協會的確是職工會。

既然如此,員佐級協會是如何合法存在至今?這條禁止參與工會的法例意義又是甚麼?這就要由成立廉政公署說起。

廉政公署與警察「違法達義」

1973年香港警隊貪污成風,當中以總警司葛柏(Peter Godber)的貪污案最為轟動。當時葛柏案是由警隊內的「檢舉貪污組」負責,但因條例賦權不足、葛柏的權勢及機場保安漏洞,葛柏竟然成功潛逃出境。民眾看不過「放走」葛柏,更無法再忍受警員的貪污惡習,結果社會嚮起對警隊的公憤。港府隨後成立調查委員會,委任百里渠爵士負責,調查方向除了針對葛柏案的執法失敗,亦針對警隊貪污的問題及提出改善方法。

後來百里渠爵士公佈了兩份報告書,討論將「檢舉貪污組」分拆,另立一個專門調查及檢控貪污罪行的獨立機構的利弊。在雙方眾說紛紜之下,百里渠爵士無法單靠利弊而作出結論。他最後採取了一個無可爭辯的角度如此總結:「甚為重要的一項事實是,一般人對於警察能否公平而熱心地調查貪污案件的能力,似乎大都失去信心……負責任的機構一般覺得,除非檢舉貪污組脫離警方,否則,大眾永不會信政府確實有心撲滅貪污。」這句總結充分體現了「公義不止要彰顯,其彰顯更要人所皆見」的公義,這份管治智慧對今日警民衝突困局來說,似乎仍有相當大的參考價值。 [注1]

港督麥理浩(Murray MacLehose)隨即宣佈成立廉政公署,當中更針對警務署作強硬有力的調查。直至1977年,廉署最少鎖定共二百多名警員懷疑涉貪,使警隊上下人心惶惶,部分警員亦對執法大為不滿。

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Photo Credit: Tyrone Siu/Reuters/達志影像

於是1977年,數千警員在警察總部集會洩憤,之後大批警員在廉署總部外集結圍堵,更衝入廉署辦公室搗亂傷人。當時警務處處長施禮榮作出調停,並答應警員群眾的三個要求,其中之一就是成立「香港警察隊員佐級協會」。因此,員佐級協會可謂在一連串違法事件中因而成立。如果要數違法達義,員佐級協會比戴耀延的佔領中環還要早37年獲得啟蒙。

隨後港督麥理浩爵士宣布局部特赦,大意是於1977年1月1日前所犯的貪污罪行不予追究。他於1977年11月7日的立法會會議上,動議修訂警隊條例,目的是賦予警務署署長有權開除不服從命令的警員,藉此遏止警員的違法行為及心態。特赦與革職權,這是要一手硬一手軟的整治警隊。在首讀前,麥理浩爵士還特地引用議事規則作個人聲明解釋理據,其中一段如此寫道(粗略翻譯如下)[注2]

「警務處處長會隨即發出一份聲明,以立此存照,承諾著警隊將來的所有問題均循既有的憲制渠道尋求解決方法,而且不考慮其他手段,更肯定不會循公眾集會或示威解決」。

“…the Commissioner should issue a statement that will be made shortly, recording a pledge … that in future all issues would be pursued through established constitutional channels, and by no other means, and certainly not by the process of any protest public gatherings.”

可是歷史是諷刺的,多年後警隊仍會因工作上的不滿而有三萬人集會,並齊聲講粗口。放諸在麥理浩與施禮榮的年代,這情況是港府絕不能容忍的。

港府成立員佐級協會,只能討論薪酬待遇及福利事宜

為馴服警隊,當時港府可算是採取高壓與懷柔並重的策略。於1977年11月23日,港府再次修訂《警隊條例》。時任保安司戴宏志(Lewis Mervyn Davies)在動議二讀時明言,修例的目的是讓警務處處長追認員佐級協會,容許低級警員加入。

“...to enable the Commissioner of Police to recognize an association of junior police officers. It is intended that police officers of the rank of station sergeant and below should be eligible for membership of the Association.”
- The Secretary for Security, Hon Lewis Mervyn Davies, 1977[注3]

這項度身訂造的修訂以當時來說,實在是破例開恩。因為當時的三個合法協會均是高級警務人員專屬,即警司協會、本地招募督察協會、和海外招募督察協會。而因為要豁免《警隊條例》中禁止參加職工會的限制,三個協會己獲得處長所承認,地位超然。可是員佐級協會當時仍屬法外之物,職級又不及前三者,所以修例就是要讓員佐級協會正名,將怨氣納入體制之中解決,亦透過升格與「大Sir」們睇齊,從而安撫情緒,收買人心。

現年九十多歲的張有興當時擔任立法局議員,他在二讀辯論時支持修訂並如此說道:「他們如果有委屈需要申訴,或有事情需要建議改善,將可以透過該會,向警務處處長提出。」另一位議員王霖亦如此支持動議:「各初級警務人員對任何不滿的措施能夠透過此協會,循正確和合法途徑提出申訴」。[注2]

從此,香港警察隊員佐級協會就成為了高層與低級警員作溝通用的「既有渠道」,以溝通渠道換取警員守法,同時防止警員用任何方式向外洩憤,藉此確立警隊的紀律及專業操守的形象。而因為發生過警員圍攻廉署的失控暴力事件,員佐級協會的存在更是歷史上的一道明鏡,時刻提點警員任何原因都不是犯法的藉口,亦無論如何都不能用言語或行為對外發洩,協會的存在實在別具意義。

而這些警員協會的設立目的,幾乎只得一個:於內部處理薪酬待遇及福利問題。《警隊條例》中,提供豁免讓警員加入四個協會而不被革職的條文是第8(3)條。該條文是於1972年的修例中加入,當時的律政司羅弼時(Denys Roberts)於二讀發言時,如此向立法局解釋修例的唯一目的:「讓警員向處長表達他們對福利及待遇的意見」(“in order to enable them to present their views on welfare and conditions of service of police officers to the Commissioner of Police”)。[注4]

因為有這種直達天庭的渠道,當低級警員有莫大積怨而無法解決,作為警隊「一哥」的處長就責無旁貸。而警員亦應明白,加入職工會並非毫無限制,他們只能對向內表達意見,亦只能討論薪酬待遇及福利事宜,藉以保持政治中立及專業穩定的行為及形像。這是白紙黑字的立法原意,無可爭辯。

政府一直保留這個限制,甚至於後來的薪酬檢討中亦可見一斑。1988年,政府繼續改革公務員薪酬待遇的制度,成立了「凌衞理委員會」,專門檢視紀律部隊的薪酬調整機制。

當年重點之一,是警隊要求成立獨立的薪級表,使之與消防、海關、入境及懲教的薪酬調整機制拆開。當時《凌衞理報告書》回應了警隊的要求,時至今日,警隊的薪級仍是各隊之中最豐厚的一隊。而《凌衞理報告書》亦將消防隊伍由緊急紀律部隊降格為一般紀律部隊,更將警隊定性為「最終執法機關」(the agency of last resort)。如此一抬一踩地誇獎警隊,政府在警隊心理需求上實在是氹到盡,警隊理應知足及安份守己。[注5]

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Photo Credit: AP IMAGES/達志影像
警察保持政治中立的金錢與心理補償

給予警隊的豐厚薪酬及獨有超然地位,是因為《凌衞理報告書》充分考慮了警隊的工作性質(內有多段討論,有興趣可以詳讀),因而作出金錢上及心理上補償,確確實實是“they are well paid for it”。《凌衞理報告書》第8.44段明確寫出贊成警察擁有獨立薪酬機制的關鍵理據,主要是因為法例禁止警察參加工會、禁止擅離職守及要求保持政治中立。因此,警隊更是各公務員隊伍中最不應參與政治的一隊,報告書中如此闡述[注6]

「警務人員必須無政治立場和保持中立 ... 警務人員之所以被禁參加工會,就是為免他們陷於會引起他人反感的處境。

在發生工潮或工業行動時,不論參與行動的是甚麼團體,當局都會調派警務人員到場維持秩序和紀律。因此,如要警務人員有效和盡力地執行這項職責,便不應把他們和有可能採取工業行動的團體歸入同一組別。」

為加強語氣,《凌衞理報告書》更在同段總結時再次強調[注6]

「所以,這個論據的重點是警務人員必須是沒有政治立場和中立的,而且必須讓公眾清楚可到這點。假若他們須和其他可自由決定是否認同某一政治立場的職工會一起,與政府舉行談判,便不能做到上述的要求。」

因此,警員比社會一般工作薪酬豐厚,並非毫無代價。代價就是鐵一般的政治中立,若有冤情,請循員佐級協會向處長申訴。而罷工更是警隊的死罪,就算有上級包庇,撤崗仍是嚴重違反警隊的天職。「工作環境有敵意」更不是胡作非為的藉口,不但因為警隊講求紀律,亦因為警隊在待遇上已獲得大量補償,包括氹到盡的崇高地位。

於政府架構而言,公務員不但不能就政治事件公開表態,政治爭議一般更交由署級頂層或政策局處理。警員沒有受過政治或公共政策的訓練,隨便發出政治聲明及參與外交更是越俎代庖,違反公務員架構的紀律,屬嚴重失當。而警隊作為專業紀律部隊,更不應受到壓力就違反工作紀律,就像少爺兵一般,發晦氣撤崗。

當面對壓力,警隊應保持堅強,正如讓他們有豐厚薪酬的《凌衞理報告書》所言:「部分紀律部隊人員會認為承認有壓力是軟弱的表現,與紀律部隊應有的態度不符。」當年的紀律部隊比現時的警隊地位更低、待遇更差,但他們卻更硬淨,實在是歷史的諷刺。[注7]

干涉政治就是押上警隊的中立,總有一日會毀掉警隊

因此每次員佐級協會充當政治打手,的確令人很氣憤。《警察通例》亦寫明,警員不能支持或參與政治團體的政治活動、發表政治言論,只能投票。[注8]這是有點太過嚴格,個人而言部分走盞亦可接受,只要警員懂得自律,例如在公餘時間及不牽涉警員身份下參與公民社會活動,實屬無可非議。但警察總不能一邊參與政治,一邊埋怨政治將警員推上前線受罪。水能載舟,亦能覆舟,你要干涉政治就是押上警隊的中立性,總有一日會毀掉整支警隊,永不翻身。

最後任何原因都不是警員違法、擅離職守、仇視他人、執行私刑、欺壓其他公職人員和參與政治的藉口,這是紀律部隊的基本要求,部分上述行為更是刑事罪行,最終會引起社會公憤,隨時玩火自焚。在有牌爛仔與高薪厚職之間,警隊只能二擇其一,而歷史上他們亦已作出選擇,不能再作貪心。最後,我引用港督麥理浩爵士宣佈特赦後的立法會發言,望所有警隊害群之馬自覺,三省吾身,早日回復理性專業:

「任何警務人員若抗拒法律、支持同袍抗拒法律、或持續地嘗試透過施壓以支配法律,我們就不能容忍他們留在警隊,收取公眾的一分一毫。」

“We cannot accept that policemen who do not accept lawful authority, or who support others in not doing so, or continue to attempt to dominate lawful authority by means of pressures, should remain in the Force, and be paid by the public.” - Sir Murray MacLEHOSE, 1977
注釋:
  1. 《百里渠爵士調查委員會第二次報告書》
  2. "Hong Kong Legislative Council - 7 November 1977 - Official Report of Proceedings"
  3. "Hong Kong Legislative Council - 23 November 1977 - Official Report of Proceedings"
  4. "Hong Kong Legislative Council - 12 April 1972 - Official Report of Proceedings"
  5. 《警務人員薪級表》
  6. 《凌衞理報告書》(8.5-8.50節)
  7. 《凌衞理報告書》(2.26-2.51節)
  8. 《警察通例》第6章

文章獲Joe Yeung授權轉載,原文請看

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核稿編輯:鄭家榆