《哈佛最熱門的國際關係課》:解釋全球化與相互依存概念的「石油政治學」

《哈佛最熱門的國際關係課》:解釋全球化與相互依存概念的「石油政治學」
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我們想讓你知道的是

安全相互依存和石油相互依存之間存在著一種間接的聯繫。公開使用武力的代價太高,但是武力作為一種權力資源,在幕後發揮了作用。

文:約瑟夫.奈伊(Joseph S. Nye)、大衛.威爾許(David A. Welch)

石油政治
  • 解釋全球化與相互依存概念如何說明石油的國際政治學

不管是從經濟還是政治意義上說,百年來,石油都是當今世界上最為重要的原料,它很可能在本世紀內依舊保持著關鍵能源資源的地位。美國的石油消費量占世界的五分之一(雖然中國目前占將近11%,但是其石油消費成長速度很快)。即便中國消費量大增,世界上的石油也不會很快就被用完。

自從21世紀開始以來,水平鑽井和水力壓裂的技術發展,使得過去一度無法利用的頁岩層中的石油和天然氣被大量地開採出來。目前已經探知的正常石油儲量超過1.6兆桶,而且今後還可能有更多的石油資源被發現。但是,有二分之一已經發現的石油儲量在波斯灣地區,而該地區易受政治動盪的侵害,因而可能對世界經濟產生災難性影響。

雖然石油並非兩次波灣戰爭的主要原因(從奪取和擁有石油這個意義上說),但是中東石油供應穩定與全球經濟穩定之間的重要關聯性,的確是政策制定人討論對伊拉克政策的時候所考慮的重要因素。正如一個笑話所言,假如波灣地區出產的是花椰菜而非石油,那麼戰爭可能就不會發生了。因此,石油不僅本身很重要,而且還是一個可以同時用來闡釋現實主義和複合式相互依存方面的問題。

某個特定領域中的相互依存,往往產生於一個由規則(rule)、規範(norm)和制度(institution)組成的框架之中,我們把這個框架稱為建制(regime,又翻譯為機制、典則)。國際石油建制在過去的數十年裡發生了很大的變化。

在1960年的時候,石油建制表現為與主要石油消費國政府密切相關的私人壟斷。那個時候的石油價格大約為每桶2美元,有時被稱為「七姊妹」的七家跨國石油公司決定石油產量。石油價格取決於這些大公司的石油產量以及富裕的、進口絕大部分石油的國家的需求量。跨國公司依據富國的情況確定石油產量和價格。

傳統軍事意義上的那些國際體系中最強大的國家,時常採取干涉行為,以確保該體系順利運行。例如1953年,伊朗民族主義者採取行動,試圖推翻國王的統治,英國和美國秘密出面干涉,恢復了國王的統治。石油建制在當時基本上沒有發生變化。

如前所述,國際石油建制在1973年以後發生了重大變化。石油生產國決定石油產量,從而嚴重影響了石油價格,石油價格不再單獨由富裕國家市場決定。權力和財富發生了從富裕國家到較窮國家的大轉移。2004年曝光的秘密文件顯示,正如現實主義者預測的那樣,美國曾經考慮過使用武力奪取波斯灣油田。但是,美國並未動手,石油建制發生了有利於較弱小國家的變化。如何解釋這一重大變革呢?

人們通常認為,這是因為產油國聯合起來,並且成立了石油輸出國組織(OPEC)。這樣的解釋有一個問題,即石油輸出國組織成立於1960年,而巨大變革則是發生在1973年以後。儘管有石油輸出國組織,石油價格依然下跌。也就是說,我們需要從其他方面尋找原因。我們可以從三方面來解釋國際石油建制的變革:整體的權力平衡,石油問題上的權力平衡,以及國際體制。

現實主義者主要從軍事力量的角度來分析權力平衡的變化,在分析世界主要石油出口地波斯灣地區局勢的時候尤其如此。兩種變革影響了該地區的權力平衡;民族主義的興起和非殖民化。在1960年的時候,一半的石油輸出國組織成員國屬於歐洲的殖民地,到了1973年的時候全都是獨立的國家了。伴隨民族主義興起而來的是軍事干涉成本的提高。對已經實現民族覺醒和非殖民化目標的國家使用武力,要付出較高的代價。美國和英國在1953 年干涉伊朗的代價並不高,但如果美國在1979年試圖維護伊朗國王政權,那麼它將付出難以承受的代價。

美國和英國權力的相對變化,也影響了波斯灣的權力平衡。在石油輸出國組織成立的時候,以及在此之前,英國在很大程度上是波斯灣的守衛者。在1961年,英國阻止了伊拉克侵略科威特的企圖。但是到了1971年,英國的經濟力量受到了很大的削弱,而且英國政府也在努力減少在國際上的防衛義務。1971年,英國放棄其在「蘇伊士運河以東地區」所扮演的角色。這可能讓人想到1947年的情景,當時英國無力維持其在東地中海地區的大國地位。那時美國接替英國,向希臘和土耳其提供援助,並且提出了「杜魯門主義」。

但在1971年的時候,美國卻無力像在1947年那樣取代英國在該地區的作用。美國當時深陷越戰之中,不願意再在波斯灣地區承擔重要的軍事義務。其結果是,尼克森總統和當時的國家安全顧問季辛吉制定了一個大力依靠地區強國的戰略。他們所選擇的目標就是伊朗。他們想透過扶持伊朗成為地區霸權國家,以較小的代價取代英國在該地區的警察作用。因此,現實主義者會用整個權力結構的上述變化,特別是波斯灣地區權力平衡的變化,來解釋石油建制的變革。

第二種解釋石油建制發生變革的方式是現實主義的一個變種,它關注各個國家在特定問題領域內所具有的經濟權力的相對對稱性。在1950年到1973年間,全球石油消費發生了重大變化,改變了美國對海外石油的依存度。具體來說,美國在1971年以前是世界上最大的石油生產國。但是,美國的石油產量在1971年達到最高點。此後,美國的石油進口開始成長,美國不再擁有多餘的石油。在1956年和1967 年兩次中東戰爭中,阿拉伯國家嘗試過石油禁運,但是它們的努力一下子就挫敗了,因為美國可以生產足夠的石油來供應歐洲,以防止阿拉伯國家切斷石油供應。隨著1971 年美國的石油產量達到最高點和美國開始進口石油,左右石油市場的權力轉到沙烏地阿拉伯、伊朗這些國家手中。美國不再擁有在最後關頭向他國供應石油以抵銷石油禁運的能力。

第三個解釋1973年以後石油建制變革的方式,主要不是根據現實主義的觀點,而是根據自由主義者和建構主義者所強調的國際體制(尤其是跨國公司和石油輸出國組織)作用的變化來分析問題。「七姊妹」在這個時期逐漸喪失了權力。其中一個原因是,它們與產油國討價還價的能力逐漸消失。當一個跨國公司去一個資源豐富的國家進行新的投資的時候,可以透過討價還價,與所在國達成協議,使得公司從雙贏的項目中獲得較大的權益。

從窮國的角度來看,讓跨國公司開發資源,可以使本國獲益。即使窮國獲得20%的收益、跨國公司獲得80%的收益,窮國也比過去所得到的要多一些。所以在較早的時期,跨國公司由於壟斷資本、技術和左右國際市場,可以與窮國達成協議,使得自己獲得較大的收益。

然而,經過一段時間後,跨國公司在正常的商業運作過程中(而不是出於慈善目的),無意識地把資源轉移到了窮國。它們訓練了當地人。於是,沙烏地阿拉伯人、科威特人以及其他國家的人學會了怎樣經營油田、管理輸送系統以及修建船塢。當地人也獲得了市場行銷等方面的技能。

最終結果是,窮國要求分得更多的權益。跨國公司不能再以從當地國撤出投資作為威脅手段,因為現在窮國也可以用自己獨立經營的主張來威脅跨國公司。所以,隨著時間流逝,跨國公司與窮國討價還價的能力,特別是在原物料產業,就慢慢地消失了。這就是「逐漸喪失的議價能力」。從20世紀60 年代到1973年,跨國公司無意識地把技術和技能交給了窮國,幫助它們獲得了自主經營石油生產的能力。

另外,還有其他方面的事態發展。新的跨國公司進入石油市場,成為「七姊妹」的「小弟妹」。這些新的跨國公司雖然比不上「七姊妹」,但依然是很龐大的,它們開始和產油國做交易。這樣一來,產油國為了擺脫「七姊妹」的控制,可能與較小的、獨立的跨國公司達成協議。這也削弱了那些最大的跨國公司的議價能力。

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OPEC位於維也納的總部

從制度上看,石油輸出國組織作為一個壟斷性的卡特爾,其作用有了一些提高。在石油行業中,卡特爾的典型作用就是限制石油供應量,但在過去這些一直都屬於「七姊妹」之間的私下安排。卡特爾通常有一個問題,即當市場疲軟和價格下跌的時候,其成員往往不遵守市場配額的規定。卡特爾在石油短缺的時候最能發揮作用,但在石油供大於求的時候,大家都想出售自己的石油,並且傾向於降低價格,以爭得較大的市場額度。

經過一段時間,市場的力量就逐漸迫使卡特爾失去作用。石油輸出國組織是產油國家政府間的卡特爾,而不是民營企業之間的卡特爾。石油輸出國組織在創建初期難以發揮作用,因為那時石油過剩。只要存在著石油過剩的局面,石油輸出國組織成員國就有採取欺騙行為以獲取較大的市場額度的動機。從1960 年到20 世紀70年代初,石油輸出國組織無法讓成員國遵守有關價格的規定。但是在出現石油供不應求的局面之後,石油輸出國組織影響生產國議價能力的作用就浮出來了。

1973年的中東戰爭給石油輸出國組織打了一劑強心針,覺得自己可以發揮作用了。在1973年的戰爭中,阿拉伯國家出於政治原因削減了石油供應,但是這也造成了一種情勢,使得石油輸出國組織可以發揮有效的作用。伊朗不是阿拉伯國家,被認為是美國維護波斯灣地區穩定局勢的工具。但是,伊朗國王宣布把本國的石油價格提高四倍,其他石油輸出國組織成員也跟著這麼做。從長遠角度來看,由於市場的力量,石油輸出國組織無法讓石油價格長期保持在一個較高的水準之上,但油價持續居高不下,則與石油輸出國組織的影響不無關係。

另一個更加重要的制度性因素是,石油公司在危機中所起的「減輕傷痛」的作用。時任國務卿的亨利.季辛吉在危機期間曾經說過,美國如果面臨「窒息」的危險,就可能使用武力。阿拉伯石油禁運使得世界石油貿易量減少15%,美國的石油進口減少了25%。然而,石油公司確保每個國家承受相同的損失。它們對世界石油貿易做了新的分配。由於阿拉伯國家對美國的石油出口減少了25%,所以石油公司向美國供應了更多的來自委內瑞拉或印尼的石油。它們減輕了傷害,使得所有富裕國家都減少7%到9%的石油進口量,這個比重遠遠低於「窒息」點。它們的行為有助於防止經濟衝突演變成軍事衝突。

石油公司為什麼這樣做呢?這絕對不是出於慈善目的。從長遠的角度來看,跨國公司總是追求利益最大化。也就是說,跨國公司要長期地、最大限度地獲取利潤。它們為此希望局勢穩定,獲得市場准入。跨國公司擔心出現不利的情勢,即如果它們拒絕向所在國出售石油,那麼它們就可能被該國收歸國有。比如,英國首相愛德華.希思(Edward Heath)要求英國石油公司的老闆只出售石油給英國,不得向其他國家提供石油。但是英國石油公司的老闆回答說,如果他服從這個命令,那麼他的公司將會被其他國家宣布國有化,從而斷送英國石油公司的性命。英國首相最後還是做了讓步。

簡言之,石油展現了介於現實主義和複合式相互依存這兩種理想模式之間的問題。總體的軍事力量平衡、某個問題領域內經濟權力結構的對稱性以及石油問題領域內的制度這三個方面的變化,有助於我們解釋從1960年的石油建制到1973年以後的石油建制的變革。

作為權力資源的石油

石油武器在1973年這個轉折關頭到底有多重要呢?阿拉伯國家透過減少產量和對以色列的友好國家禁運石油,使得美國關注它們的問題。它們也導致日本、歐洲和美國的同盟關係一度陷入混亂,各個國家的反應不同。阿拉伯國家使用石油武器,促使美國在1973年贖罪日戰爭之後,在解決以阿爭端問題上扮演調停者的角色。在另一方面,石油武器並沒有促使美國根本改變其在中東問題上的基本政策。美國人沒有突然拋棄其盟友以色列、轉而支持阿拉伯人的事業。石油是一個能產生影響的權力資源,但是沒有強大到迫使美國改變政策的程度。

為什麼石油武器不能發揮更大的作用呢?部分原因在於相互依存的互惠性。沙烏地阿拉伯是個重要的產油國,在美國的投資額很大。如果沙烏地阿拉伯對美國經濟造成太大損害,那麼自己的經濟利益也會受傷。此外,沙烏地阿拉伯在安全領域依賴美國。從長遠的角度來看,美國是唯一有能力確保波斯灣地區的權力平衡穩定的國家,沙烏地阿拉伯人對這一點十分清楚。因此,他們採取了謹慎的態度,在使用石油武器時不敢走得過頭。不僅如此,在經歷過石油危機之後,主要的石油消費國採取措施,減少自身未來的敏感性與脆弱性。比如,美國建立戰略石油儲備,實際上就是儲存石油,同時與其他經濟合作與發展組織國家建立了國際能源署,目的在推動世界能源市場的透明度,以及採取合理的能源政策。

那麼武力作為一種權力資源,在1973年石油危機中有什麼作用呢?武力沒有公開使用。由於沒有出現「窒息」的局面,所以沒有發生軍事干涉行動。不僅如此,美國所提供的長期的安全保障使得沙烏地阿拉伯獲益。因此,武力在幕後起了作用。安全相互依存和石油相互依存之間存在著一種間接的聯繫。公開使用武力的代價太高,但是武力作為一種權力資源,在幕後發揮了作用。

這些複雜的因素依然存在。石油依然在原料中保有十分特殊的地位,這在一定程度上導致了波灣戰爭和伊拉克戰爭,並且促使美國繼續在波斯灣保持一支強大的海上力量。但是,石油的價格,對全球市場的力量、跨國公司在其他地方石油開採與供應的增加等因素很敏感。

人們在20世紀70年代所預言的石油噩夢並沒有成為現實。比如,美國能源部曾經預測,到2000年的時候,石油價格將上升到每桶100美元。雖然石油名義現貨價格在2008年7月曾經一度達到每桶145美元,但是實際上經過通貨膨脹調整之後的全年平均石油價格最高的年份是1980年(每桶107美元),而且石油價格2015年跌到每桶50美元以下。有些因素導致早先的預言未能成真。從需求方來看,政策措施和價格上升導致相關國家更注意能源的利用效率。比如,美國通過了「公司平均能源效率法」,強制要求汽車生產商所生產的汽車的耗油量必須達到一個最低標準。這是國內政策有意識地影響對外政策的一個明顯例子(此外,駕車的人面對著高油價的壓力,有意識地減少油耗,這也是導致上述結果的一個重要原因)。

從供應方來看,冷戰後一些非石油輸出國組織成員的石油產地的興起,使得石油輸出國組織在世界市場上面臨著更多競爭。很多新的石油產地的興起是由於新技術的發展。比如,從1999年開始,得益於油砂處理新技術的發展,加拿大一直是美國最大的石油供應國。前面提到過的頁岩水力壓裂技術的發展,也大大推動了美國國內的石油產業。這些變革削弱了石油輸出國組織影響全球市場的能力。石油輸出國組織的原油產量占世界原油總產量的比重,在1973年超過70%,而在今天只有大約40%。

在20世紀80年代和90年代,人們擔心的是世界石油資源即將枯竭,今天人們主要擔心的則是我們燃燒的石油太多了。隨著氣候科學的發展,減少對化石燃料的依賴(不僅是石油,還包括煤炭和天然氣依賴的必要性)越來越明顯了。正如我們將在第九章討論的,這種形勢既是挑戰,也是機遇。然而,就石油政治而言,從化石燃料轉到氣候友好型能源,將導致石油生產地區重要性和地位的下降,繼而產生巨大的地緣政治效應。

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書籍介紹

本文摘錄自《哈佛最熱門的國際關係課:國際關係大師奈伊教你洞悉局勢,掌握先機,佈局未來!》,商業周刊出版
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作者:約瑟夫.奈伊(Joseph S. Nye)、大衛.威爾許(David A. Welch)
譯者:張小明

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  • 國際政治和國內政治,差在哪?

【缺乏有權威的規範】國內政治有共同效忠對象、正義標準以及合法權威;國際層面缺乏一致認同的規範及約束力,因此更難控制。

  • 怎麼衡量一國國力強弱?

【兩種評量指標】硬實力:一國直接或強制性地使用權力(軍事、經濟)懲罰或收買他國;軟實力:以文化、意識形態和制度來吸引或影響他國。

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【修昔底德陷阱】新強權的出現危及原本的權力平衡,既有強權可能為了捍衛地位而出手訓誡,挑戰者也可能想改變遊戲規則,因而產生紛爭,甚至走向戰爭。

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【威脅地區穩定】北韓政策反覆無常、難以預測,不時進行挑釁性的核子試爆,西方國家需善加應對以維持地區穩定,因此深切關注。

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Photo Credit: 商業周刊

責任編輯:潘柏翰
核稿編輯:翁世航