美國《2020年國防授權法案》:大不相同的兩院版本,與兩黨對台政策共識

美國《2020年國防授權法案》:大不相同的兩院版本,與兩黨對台政策共識
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我們想讓你知道的是

參院版本敦促美台進行人道救援及災害救助合作、美台互設停靠港、聯合演習、甚至各國軍艦巡弋台海,都有很高的政治意涵,相當程度將台灣視為軍事盟友,並將台灣納入美國軍事保護傘下。換句話說,兩院協調出的這種版本,也將會是美台甚至美中關係的風向球。

美國國會參眾兩院分別在2019年6月27日及7月12日通過了《2020年國防授權法案》。由於近年來台美關係的逐步改善,加上近期美國國務院通過了總金額超過20億美元的對台軍售案,許多人相信《國防授權法案》通過參眾兩院,將大幅加強台灣自衛能力及美台軍事交流。台灣外交部甚至在眾院版本通過後聲明表示感謝。

鮮少有人討論的是,今年兩院通過的《國防授權法案》,在有關台灣部份或有重疊,但內容卻有諸多差異。簡而言之,參議院版本針對未來美台軍事交流形態有更具體詳細的規定,而眾議院版本則十分簡略。但兩院版本的立法精神並無太大扞格,從最後協調出的版本也可看出今日美國兩黨對台及對中政策的共識為何。

參議院版本

  • 第1257條,提升美台國防關係的參議院意見

參議院意見為:

  1. 《台灣關係法》與《六項保證》同為美國對台關係的基石;
  2. 美國應強化對台防禦及安全合作,以支持台灣建立一支有能力、有準備、且現代化的武裝部隊,以維繫足夠的自我防衛能力;
  3. 美國應強力支持台灣透過對外軍售、直接商業交易、以及產業合作獲取防衛項目及服務。並著重在反艦、灘岸防禦、反裝甲、防空、海底作戰、指揮、管制、通信、資訊、情報、監視和偵查(C4ISR)、以及韌性指揮管制控制能力,以支撐台灣的不對稱防禦戰略;
  4. 總統及國會應僅基於《台灣關係法》所要求,對台灣需求的判斷,決定此種防禦項目及服務的性質及數量;
  5. 美國應確保對台灣就防禦項目及服務的要求,及時做出檢視及回應,以持續致力於改善美國對台軍售的可預測性;
  6. 國防部長應推動與提升台灣安全相關交流的政策,其中包括:
    (A)與台灣進行實質訓練及軍事演習的機會,以
    (i)根據《台灣關係法》第三條第一項,加強台灣維持足夠自我防衛能力;
    (ii)著重與台灣不對稱防禦戰略一致的能力;
    (B)根據《台灣旅行法》,美台高級國防官員及一般官員進行交流,特別在於提升防禦規劃及改善美台部隊的協同作戰能力的合作
    (C)美台資淺軍官及資深招募人員的交流機會;
  7. 美台應拓展人道救援及災害救助的合作;
  8. 國防部長應考慮支持美國醫療船在台灣停靠,作為年度「太平洋夥伴」任務的一部份,以及台灣醫療船艦與美國參與合適的演習,以改善災害反應規劃及準備;
  9. 國防部長應持續美國海軍艦艇定期通過台灣海峽,讚賞法國武裝部隊於2019年4月6日合法通過台灣海峽,並鼓勵盟友及夥伴效法進行此種通過,以展現美國及其盟友夥伴對於在任何國際法所允許的地方飛越、航經、以及行動的承諾。
  • 第6211條,就美國在《台灣關係法》下義務的審查及報告
  1. 國會意見:
    (1)台灣是美國重要的夥伴,是自由開放的印太區域的要角;
    (2)四十年來,《台灣關係法》保障了美國、台灣及印太區域的安全、穩定及繁榮,並為提供了巨大利益
    (3)美國應基於在《台灣關係法》中所述,台灣未來應和平決定的期待,重新確認美國對中華人民共和國外交關係
  2. 審查:國防部長在於國務卿協調後,應進行以下審查:
    (1)中華人民共和國政府是否並透過可行的方式諸如軍事、經濟、諮詢、數位、外交或任何其他形式的脅迫,影響:
    (A)台灣人民的安全或社會及經濟體系
    (B)中華人民共和國與台灣之間的軍事均勢,
    (C)台灣未來應持續透過和平方式決定的期待
    (2)基於2017年國家安全戰略及2018年國防戰略報告,美國對台灣政策的角色
  3. 報告
    (1)總論:在本案立法後180日內,國防部長在於國務卿協調後,應在b項規定下向國會適當委員會提供提出審查報告
    (2)包含事項:第一段提及之報告應包括以下事項
    (A)建議立法變更、國防部或國務卿政策變更,以確保美國持續合乎在《台灣關係法》下對台灣的義務
    (B)方針
    (i)新國防需求,包括資訊及數位空間相關的需求
    (ii)美國與台灣高級文官與軍官交流
    (iii)防禦項目常態移轉,特別是機動、存活率高、並有成本效益的防禦項目,以最大程度有效嚇阻攻擊,並支撐台灣不對稱防禦戰略
  4. 定義國會適當委員會:在本條中,國會適當委員會意指:
    (1)參議院軍事委員會與外交委員會
    (2)眾議院軍事委員會與外交委員會
  • 第6212條,就對台軍售執行亞洲再保證倡議法案
  1. 發現:國會得出以下發現
    (1)國防部2019年6月1日提出的印太戰略報告表示:「《亞洲再保證倡議法案》於2018年12月31日由川普總統簽署立法,為一兩黨共同支持的重要法案。該法案
    (2)印太戰略報告進一步指出:支持以國際規範為本的國際秩序是美國的重要利益,其中包括了一個強大、繁榮、且民主的台灣。國防部致力於提供台灣防衛性項目及服務,以在數量上足以是台灣維持足夠的自我防衛能力。
    (3)2018年12月31日簽署立法的2018年《亞洲再保證倡議法案》209條b項
    (A)奠基於《台灣關係法》所揭櫫的長久承諾,已提供台灣防衛性項目
    (B)並表示:總統應常態性將防衛項目一轉給台灣,以因應目前及未來可能來自中華人民共和國的威脅,包括了在其軍事部隊內妥適支持台灣發展並整合不對稱作戰能力的工作,包括了機動、存活率高,及合乎成本效益的能力
  2. 國會意見:
    (1)2018年《亞洲再保證倡議法案》重新承諾美國支持美國與台灣之間緊密的經濟、政治及安全關係。
    (2)美國應完整執行該法就常態化對台出售防禦性武器的條款。
  3. 報告:本法立法三十天內,國務卿及國防部長及其制定者,應對國會適當委員會報告2018年亞洲再保證倡議法案第209條b款的工作。
  4. 定義國會適當委員會:在本條中,國會適當委員會意指:
    (1)參議院軍事委員會與外交委員會
    (2)眾議院軍事委員會與外交委員會
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眾議院版本

  • 第1248條,關於台灣的國會意見
  1. 《台灣關係法》與《六項保證》同為美國對台關係的基石;
  2. 美國應持續強化對台防禦及安全合作,以支持台灣建立一支有能力、有準備、且現代化的武裝部隊,以維繫足夠的自我防衛能力。包括支持不對稱國防戰略的能力;
  3. 美國應持續支持台灣透過對外軍售、直接商業交易、以及產業合作獲取合適的防衛性武器。尤其要基於《台灣關係法》著重在非對稱作戰、資訊分享、防空及海上能力;
  4. 美國應確保對台灣就防禦項目及服務的要求,及時做出檢視及回應,及時告知國會並遵守國會監察及審查程序,以改善美國對台軍售的可預測性;
  5. 國防部長在諮詢國務卿後,應推動與提升台灣安全相關的合作及交流政策,包括了基於《台灣關係法》使美國與台灣高級國防官員及一半軍官交流。

參院進取、眾院保守

比較兩院版本可以很明顯看得到,參院版本的規定事項鉅細靡遺,具體擘劃了明(2020)年美台軍事合作的前景。而眾院版本的規定則十分簡略。就篇幅而言,參院版本有三大段提到美台軍事合作,而眾院版本只有一段。參院版本有51處提到台灣,而眾院版本只有13處。在較多重複的一段中,參院版本是九條,而眾院版本只有五條。而如果比較先前版本可以發現,通過參院的版本比提出時多出了兩大段。

在參院第1257條及眾院第1248條中是兩版本最多重複的部份,但著重點也有不同。眾院版本提到台灣次數不多,但有兩段提到要協助台灣發展不對稱作戰能力。而參院版本雖也兩度提到不對稱作戰能力,但在第三項更具體規劃不對稱戰略的執行重點。此外也提到在台增設停靠港、邀請台艦參與演習,並鼓勵美國及其盟友軍艦通過台海。

而參院多出的兩大條,則是為美台更緊密軍事交流提供了法源依據。在第6211條是援引《台灣關係法》要求國防部長在與國務卿協調後提出報告,關注台海情勢。而第6212條則是基於去(2018)年通過的《亞洲再保證倡議法案》,從印太戰略角度要求美國致力於更緊密更全面的美台關係及軍售常態化。這兩段某種程度也意味著,《台灣關係法》與《亞洲再保證倡議法案》已經成為美國新時代台灣政策的兩大支柱。

那麼參眾兩院版本差異如此巨大,是否意味著兩院議員對美台關係的軍事關係發展有重大岐見?並不盡然。

仔細分析兩院版本可以發現,縱然參院進取眾院簡略,但立法精神並無太大扞格。眾院版本更像是參院版本的總綱,而參院版本則提供許多執行細目及法源根據。除了參院多出來的第6211及6212條,參眾兩院在台灣部份的協調重點相信會在參院版本的第7至9條。可以看得出來,眾院版本的立法精神著重在美台軍售常態化、協助台灣發展不對稱戰力、及軍事人員交流等。但參院版本第7至9條更敦促美台進行人道救援及災害救助合作、美台互設停靠港、聯合演習、甚至各國軍艦巡弋台海。參院的這些規定都有很高的政治意涵,相當程度將台灣視為軍事盟友,並將台灣納入美國軍事保護傘下。換句話說,兩院協調出的這種版本,也將會是美台甚至美中關係的風向球。

結語

美國立法程序要求,個別通過參眾兩院的法案應協調出統一版本,才能交由總統簽署。有鑑於兩院版本在台灣部份的諸多差異,在協調過程勢必也會就美台關係的前景深入辯論。一如上述,眾院版本較像是參院版本的總綱,而參院版本提供許多具體執行方針。另外,參院版本除了規定較為詳細,政治敏感度也較高。若最後兩院協調版本採取了參院版本中政治敏感性較高的條款,也意味著美國在制定對台政策上較以往更不顧慮中國壓力。在去年期中選舉後,參眾兩院分別由共和黨及民主黨佔多數。從今年的《國防授權法案》也可看出美國兩黨對台及對中軍事政策的共識為何。

本文獲作者授權轉載,原文刊載於此

責任編輯:羅元祺
核稿編輯:翁世航