官僚之國的崩解:日本內閣如何從文官手中奪回政策主導權?

官僚之國的崩解:日本內閣如何從文官手中奪回政策主導權?

我們想讓你知道的是

在日本內部,由於官僚的龐大權力,許多學者認為日本真實的體制並非表面上的「議會內閣制」,而是「官僚內閣制」,也就是形式上是由民選國會議員控制政策與政治議程,實際上則是官僚集團自主的意志掌握政策的發展。

文:鄭力軒(政治大學社會系副教授)

在今(2019)年八月如果沒有意外的話,日本首相安倍晉三將超越他的舅公佐藤榮作,成為戰後任期最長的首相,也一改過去十幾年間日本政壇首相頻繁更迭的窘境。對於一個十年前僅擔任一年首相就倉皇下台的政治人物來說,這的確是個巨大的蛻變。促成這個蛻變的原因很多,但其中不可忽視的一個原因是安倍第二次執政善用法規賦予內閣府的權力。特別是官房長官菅偉義善用大幅擴充的日本內閣府員額,充分掌握輿情變化進行政策的調適,是安倍第二次組閣浴火重生的重要關鍵。具對於具體的相關法規台灣已有許多優秀學者做出細緻的探討,本文不再贅述。

然而這個將權力集中到由首相直接統領的中樞機構內閣府的作法,並不僅是短期的權宜性調整,而是長時期行政改革的結果,反應了長時期將政策制定主導權從官僚轉移到政治領袖手中的歷程。可以說,現在首相權力擴增其實是長時期政治體制轉型所達成的。要理解這個轉型,必須先從戰後到1990年代日本官僚在政治中的特殊地位談起。

官僚政治高峰期:戰後至1990年代

從戰後到1990年代為止,日本官僚機構不僅在許多政策領域的發展與執行上扮演主導的角色,影響力甚至常常凌駕於民選的政治領袖,對許多日本國民而言也具有特殊的象徵意義。一個有趣的代表就是城山三郎所著暢銷小說《官僚之夏》。如同已故的美國政治學者Chalmers Johnson在研究日本通產省的經典著作《MITI and the Japanese Miracle》一書所言,全世界大概很少有國家通俗小說會以經濟官僚政策爭端作為題材,充分顯示出官僚在日本社會中的獨特影響力與形象。

雖然掌握技術細節的技術官僚對政策的影響力並非日本獨有的現象,甚至可以說是現代政治理性化的重要一環。然而相較於其他先進國家,日本官僚集團的影響力仍然顯得相當突出。這可以從法規正式賦予的權力以及非正式的權威兩個不同影響力來源談起。

在正式的制度上,日本官僚集團除了掌握立法與執行政策的技術細節外,享有相當高的人事自主權。在1990年代之前日本的內閣總理大臣以及各部會大臣的人事權相當限縮,幾乎無法將自己的部屬帶入部會中,更遑論任意調動部會中的官僚。而大臣與首相本身也缺少自己可以掌握制定政策的機構。而不僅升遷由官僚集團自己掌握,甚至部會大臣身邊的秘書也由官僚集團指派。儘管制度上由民選大臣指揮部會,實務上大臣所能接受的大小資訊都是由官僚提供,因此部會官僚內部的共識具有絕高的政策影響力。再加上官僚掌握了法令解釋、施行細則的訂定,乃至實際管制的執行等等權限,等於主導了大小領域的政策制定。

除了正式制度所賦予的權力外,日本國家在社會中的強勢角色,以及日本官僚作為治理國家菁英集團的形象,也提供了官僚主導的正當性基礎。在日本社會中,國家不僅是行使權力的統治機構,也具有引領、教化國民的道德權威。雖然日本戰後國家權威也歷經基進的社會運動挑戰,但大體而言中央官僚具有領導國民的權威與義務的看法,至少到1990年代前仍深植於日本社會。在國民認知上,明治維新以來官僚作為國家菁英集團的獨特歷史地位,也強化了官僚的非正式權威。

東京帝國大學在建立初期曾仿照法國制度,直接賦予畢業生文官資格,雖然在1890年代廢除了這個規定,改以一律參加文官考試,但作為文組第一志願的東京帝大/東京大學法學部,以及其他主要國立大學法學部,仍然形成了成績最優秀的學生以考取文官做為第一志願的重要傳統。對照起從戰前到戰後民選政府的腐敗與不斷重組的動盪,中央政府的官僚集團作為國家之助的菁英集團的形象深入人心,形成特殊的文化影響力。

在正式的權力以及非正式的權威支撐下,日本官僚除了法規所賦予的權力外,也掌握許多法規外的施展權力的方式。官僚集團並非關著門制定政策;各部會官僚仍然會透過審議會等各種機制以及部會的大小人脈與社會各部門接觸,而各方也會利用與官僚接觸的機會爭取自己的利益。同時,部會所擬定的預算與法規要通過,仍然要仰賴國會議員。然而多元團體利益的角逐與民選議員的互動,常常是以掌握官僚機構的高級文官為核心的運作。由於議員連任需要地方建設,官僚所草擬執行的各種計畫對議員連任是重中之重,常常也形成部會與議員間特殊的共生關係。

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Photo Credit:AP / 達志影像

這個過程中關鍵的就是官僚所建構的社會網絡。除了部會官僚在菁英大學的人脈之外,日本部會官僚知名的「下凡」(天下り)的潛規則也在建構網絡上扮演重要角色。

首先,日本官僚文化中當一個文官升遷到常務次長時,所有同期或比他資深的高級文官都必須退休離開部會,而部會的後輩就有義務替這些前輩安排去處。而日本下凡的運作是透過部會集體安排,不是任由個人在任內直接與退休後去處單位建立關係。透過同學網絡、下凡以及其他關係所建立的網絡,日本官僚往往得以透過非正式的協調推動政策,不一定要仰賴正式的法規。

特別在經濟高速成長時期,下凡也公認促成了公私部門的協力。在私部門任要職的前官員成為公私部門的重要橋樑,既可以在政策研議時協助公部門獲取未公開的業界資訊,制定政策時也可以協助協調公私部門的意見,政策執行時也可以協助公部門動員私部門配合。傳統上主管產業政策的通產省,往往透過這些網絡推動產業發展的計畫;而主管金融監理的大藏省,則喜歡透過下凡所建立的非正式的網絡,動員金融機構以協調的方式解決壞帳甚至倒閉的問題。