官僚之國的崩解:日本內閣如何從文官手中奪回政策主導權?

官僚之國的崩解:日本內閣如何從文官手中奪回政策主導權?

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在日本內部,由於官僚的龐大權力,許多學者認為日本真實的體制並非表面上的「議會內閣制」,而是「官僚內閣制」,也就是形式上是由民選國會議員控制政策與政治議程,實際上則是官僚集團自主的意志掌握政策的發展。

除了直接透過網絡協調之外,日本官僚也廣泛使用行政指導以及要求被管制對象「自肅」的方式推動政策。行政指導指的是官僚在沒有法律所賦予的強制權力下,以非正式部會權威、非正式網絡關係甚至管制的裁量權為基礎,指揮或要求民間的廠商或組織配合政府政策。被指導的廠商、組織或個人雖然違反行政機關的指導並沒有法律上的直接後果,但考量到將來與部會的長期關係,多數情況下還是遵從行政機關的指導。除了行政指導之外,日本常見而其他國家較難想像的手段還有請相關組織或個人「自肅」,也就是自我約束不要進行嚴格意義上並未違法的行動。

隨著1970年代日本經濟在全球經濟中影響力巨增,日本官僚特別是經濟官僚的角色也受到海外更多的矚目。官僚機構的組成、內部的文化、部會間關係以及在總體政治經濟中的功能都得到日本內外相當廣泛的關注。在日本內部,由於官僚的龐大權力,許多學者認為日本真實的體制並非表面上的「議會內閣制」,而是「官僚內閣制」,也就是形式上是由民選國會議員控制政策與政治議程,實際上則是官僚集團自主的意志掌握政策的發展。

在海外包括發展型國家理論以及國家中心的理論,普遍都以日本官僚在推動經濟發展以及其他社會政治議程上扮演關鍵角色。特別是日本官僚種種法規賦予權力之外,各種潛規則的行使,是否帶來的不公平競爭,也成為日本與其他國家貿易爭端中重要的一環。然而隨著1980年代泡沫經濟的失控以及隨之而來的金融危機,日本官僚的非正式權威以及正式權力也受到極大的挑戰。

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Photo Credit:Reuters/達志影像

從官僚內閣制到議會內閣制:後泡沫時代日本政治的轉型

所有研究日本官僚的學者幾乎都同意,從1990年代開始日本官僚的權力開始逐步減弱,特別到了2000年小泉純一郎擔任首相開始,民選政治領袖對政策議程的主導能力開始凌駕於官僚之上,可以說小說《官僚之夏》中所呈現自主官僚在日本政壇開始式微甚至消失。這與1990年代所展開的行政改革有密切的關係。

日本行政改革大致有三個基本面向。第一個面相是制度鬆綁,也就是俗稱的構造改革,透過制度鬆綁以及抑制官僚權力,削減官僚對各項事務的管制權力,達成自由化的目的。第二個面相則是行政程序的改革,特別是打破以往廣為詬病的決策黑箱,明確限制官僚以行政指導等非正式政策手段,並將政策審議與制定過程進可公開透明。第三個面相則是強化政治主導,也就是將政策議程形成的權力轉移到民選的政治領袖手中。

第一個面向,也就是制度鬆綁,可以回溯到1980年代中曾根內閣,透過臨時行政調査會以及行政改革推進審議會等機制,確立了自由化的方針,進行了包括金融、電信以及國鐵等的自由化。這波行政改革並未觸及官僚權力,甚至由於官僚掌控改革幅度、速度,以及參與者,反而間接強化了官僚權力。到了1990年代制度鬆綁的訴求持續擴大,抑制官僚權力成為比較明顯的訴求。細川護熙所領導的八黨聯合內閣,也就是1955年後第一個非自民黨內閣。細川在就任首相前曾擔任熊本縣知事,對於日本中央官僚的繁瑣管制以及黑箱作風有很大微辭,上任後矢言推動行政改革。1993年細川內閣通過設置行政改革委員會,然而很快因為八黨內閣內部的爭鬥而下臺,直到1994年11月自民黨社會黨聯合政權上台後才立法通過更廣泛的「規制緩和推進計劃」,明白指出以「民間活動優先」、「信賴市場機能」作為主導原則,可說制度鬆綁更進一步進入日本政治的議程中。

相較於制度鬆綁的連續性,行政改革的另兩個支柱:強化官僚政策制定過程的可責性(accountability)以及強化首相權力,則對官僚權力產生更大的抑制效果。1990年代官僚成為改革所針對的目標,與泡沫經濟破裂後所日本官僚失去國民信任有非常密切的關係。

雖然日本有官員下凡等等曖昧的制度安排,在1990年代之前日本國民普遍信任官僚的能力與操守。然而當1980年代後半泡沫經濟一發不可收拾之際,日本財經官員對於抑制泡沫近乎毫無作為;而1990年代當日本多數銀行陷入史無前例的壞帳問題之際,大藏省官員仍不斷隱匿資訊、拖延處理意圖掩蓋,終究到無法掩飾爆發開來。這個過程中又爆發許多大藏省官員接受業者招待的醜聞。

被視為菁英中的菁英的大藏省官僚的醜聞與無能的形象,嚴重打擊了日本官僚在國民之中的形象,導致各黨爭相以改革官僚作為號召, 1993年《行政手續法》正式限制了行政指導的使用以及被指導對象的權利,對這個戰後以來最重要的行政工具做了明確的限縮。而真正更進一步促成以行政程序的透明化以及強化政治主導制度基礎的行政改革,當推是橋本龍太郎擔任首相時所具體推動的行政改革。

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Photo Credit: AP/達志影像

橋本龍太郎所推動的行政改革有兩個重點,第一是在制度及人事上強化內閣機能,第二則是以及中央省廳重組以及行政程序的改革。1993年所通過的行政手續法正式限制。雖然橋本龍太郎因為消費爭議而下台,但橋本時期所開啟的行政改革方向對後世卻有深遠的影響。1997年12月行政改革會議提出最終報告,1998年6月通過《中央省廳改革基本法》,1999年7月通過《省廳改革關聯法》。除了部會的整併外,最重要的是強化了直屬總理大臣的內閣府的職能,使首相開始具備掌握政策議程的能力。