官僚之國的崩解:日本內閣如何從文官手中奪回政策主導權?

官僚之國的崩解:日本內閣如何從文官手中奪回政策主導權?

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在日本內部,由於官僚的龐大權力,許多學者認為日本真實的體制並非表面上的「議會內閣制」,而是「官僚內閣制」,也就是形式上是由民選國會議員控制政策與政治議程,實際上則是官僚集團自主的意志掌握政策的發展。

在新的行政架構中,直屬首相的內閣府整合了總理府與經濟企劃廳的部份功能,同時大藏省拆解為財務省及金融廳之後,預算編列的統籌方針也劃歸內閣府。而內閣府內所成立的各個委員會中,經濟財政諮問會議扮演了統籌經濟政策及預算的角色。這些制度變革在2000年之後小泉時期發揮的淋漓盡致,更徹底翻轉了政治領袖與官僚在政策制定的權力關係。

將內閣府所賦予法律權力使用的淋漓盡致的首推擊敗橋本龍太郎擔任首相的小泉純一郎。可以說在小泉手上充分運用了行政改革所賦予內閣府的權限,抑制了官僚的運作而徹底改變了政策制定過程,最重要的就是活用經濟財政諮問會議。《內閣府設置法》中明定,經濟財政政策相關重要事項的調查審議(経済財政政策に関する重要事項についての調査審議),成員包括首相、民間議員、相關部會包括經濟產業省、財務省、總務省等大臣,內閣府特命經濟財政担當大臣,以及其他由首相所指定議員。其中法律明文規定民間出身委員必須佔四成以上。

小泉純一郎接任首相後任命慶應大學教授竹中平藏為特命經濟財政担當大臣統籌整個會議的運作,用了幾種方法來克服官僚對議程的控制。首先,竹中組成自己小規模的幕僚單位,有效地聯盟了民間議員,在重大議題由竹中加上四名民間議員往往事先協商,民間議員的結論再統一由首相小泉純一郎向外發佈(総理の一言)。

透過這個模式,經濟財政諮問會議成功地跨越了傳統財經部會官僚的權力,建立了內閣府對總體經濟政策的主導權。從2002年開始,經濟財政諮問會議固定在每年六月發布「經濟財政運營及構造改革基本方針」(経済財政運営と構造改革に関する基本方針;又稱為骨太の方針),成功地將政策主導權從官僚手裡轉移到內閣手中。

在小泉之後,各種抑制官僚運作的措施仍然持續,包括對行政指導進一步的限縮,嘗試管制下凡以及對官僚人事任命進一步的介入。可以說在漫長的制度轉型後,日本正式脫離了官僚主導的政策形成模式,從官僚內閣制轉型成為由民選政治領袖主導政策的議會內閣制。這個漫長轉型的得失,對同樣急需行政改革的台灣而言,應當也有重大啟示。

本文經新社會政策雜誌授權刊登,原文發表於此

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責任編輯:羅元祺
核稿編輯:翁世航