俄羅斯「向東看」:普亭的北極政策,為何找三個東邊的東北亞國家合作?

俄羅斯「向東看」:普亭的北極政策,為何找三個東邊的東北亞國家合作?
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我們想讓你知道的是

作為能源大國,俄羅斯本希望能將北極納為己用,成為自己的「資源戰略基地」。然而,國際局勢的劇變和自身資金及技術的缺乏,使得普亭必須與他人共享這塊大餅。因此,一開始和西方國家,甚至現在逐漸轉變為與東北亞國家的合作,實乃不得不為的結果。

隨著全球暖化加劇,北極常年冰持續消融。融冰不只釋放出北極潛在的資源,更激起了環北極各國和「近北極國家」對於能源、生物資源、航道和戰略部署的爭奪與合作。

俄羅斯雖然是最大的北極沿岸國,但在缺乏必要資金與技術的情況下,過去曾與若干西方企業合作,共同開發蘊藏在北極海大陸礁層下的石油與天然氣。然而自2014年烏克蘭危機後,以美國為首的西方國家對俄羅斯及其國營企業進行制裁,使得雙方的北極合作計畫幾近全面停擺。

筆者試圖在俄羅斯提出「向東看」政策後,分析俄羅斯的東北亞新夥伴們在北極事務上的戰略內涵,以及雙方潛在的合作模式。而在找到這樣的合作伙伴後是否就能一勞永逸地與之共享北極的龐大利益,筆者將於文末一抒己見。

西方制裁後,俄羅斯開始「向東看」

綜觀俄羅斯關於其國家北極戰略、核心利益與政策規畫的官方文件(註1),其長期戰略目標主要有四,分別為減緩氣候變遷、使北極成為俄羅斯「資源戰略基地」、永續開發北極地區,以及使北極成為「和平與國際合作之地」。然而,這些目標單憑俄羅斯的一己之力顯然無法達成,主要原因在於根據俄羅斯法律規定,僅有國有能源公司——俄羅斯天然氣公司(本文簡稱Gazprom)和俄羅斯石油公司(本文簡稱Rosneft)——才有權利對大陸礁層的資源進行開發,但俄國的國營公司並不具備必要的技術(尤其是離岸開採)。因此,在上述文件醞釀之時,俄羅斯總統普亭(Vladimir Putin)和僅擔任一屆總統的梅德維傑夫(Dmitri Medvedev),便已決定要引入西方國家的資金與技術來進行開發。

Gazprom曾與挪威國家石油(Statoil)和法國道達爾公司(Total)合作開發史托克曼(Shitokman)氣田;而Rosneft則與美商艾克森美孚(ExxonMobil)開發卡拉海,並與義大利國營石油公司埃尼(ENI)與Statoil開採巴倫支海。不料2014年烏克蘭危機爆發,再加上同年國際仲裁法院,公布俄國政府不當沒收已解散的俄國尤科斯石油公司(Yukos)資產一案之判決,俄羅斯與西方國家之關係持續惡化,其中以美國為首所祭出的制裁,禁止美國企業為俄羅斯五大能源公司提供商品與服務以支持其深海、北極沿岸及頁岩項目;禁止艾克森美孚、BP等公司與Rosneft在能源科技和服務領域有所合作。

與西方國家關係惡化導致北極開發的進程嚴重落後,迫使俄國只得向東到國土的彼端另覓合作夥伴,現在看來當時訂立的政策目標也顯得過於樂觀。

地處東北亞的「近北極國家」:中國、日本、韓國

過去,東北亞國家對於北極事務的參與歷史並無一個統一脈絡可循,各國在這塊領土中關切的議題和核心利益亦不盡相同,也未有一專責性國際建制將各方囊括其中。直至2013年北極理事會第八次部長級會議上,中、日、韓三方才同時被接納為該組織的正式觀察員。

在成為全球治理框架的一份子後,東北亞各國為了爭奪北極話語權,也紛紛出抬闡明立場的北極戰略和官方文件,筆者以下將就其內涵進行簡要說明。

首先,引起最多關注的無非是中國於2018年1月26日由國務院公布的《中國的北極政策》白皮書,「近北極國家」一詞便是出於自該文件,將自己定調為「陸地上最接近北極圈的國家之一」而成為北極事務的利益攸關方。該文件另一個受到矚目的原因在於,中國官方首度提出「冰上絲綢之路」的概念,作為「一帶一路」的北向延伸。儘管中國強調其對北極的關切是出於「尊重、合作、共贏、永續」的基本原則,但在傳統現實主義的認知下,以美國為首的西方國家對《中國的北極政策》仍抱以最謹慎的態度,甚至又進一步發表自己的戰略文件,以防中國勢力向北極投放。

而韓國方面,2017年9月韓國總統文在寅於俄羅斯主辦的東方經濟論壇上提出了「新北方政策」和其具體落實政策「九橋戰略」。文在寅指出,「新北方政策」和俄羅斯的「向東看」政策不謀而合,且兩者的交會點正是北極與遠東地區。該政策的兩大目標在於穩定資源的進口與鞏固北方航道的利益,而韓國便是希望透過「九橋戰略」的倡議,在天然氣、鐵路、港灣、電力、航道、造船、農業、水產、工業園區等九大面向,與俄羅斯進行多層次的合作。此項倡議也在2017年11月文在寅與俄國總理梅德維傑夫於馬尼拉會晤時再次獲得確認。(註2)

日本雖然是這個三個國家中最早進入區域治理框架(學界普遍認為是1920年的《瓦爾巴德條約》)的締約方,但也是直到成為北極理事會觀察員的兩年後(2015年)才正式提出《日本的北極政策》白皮書。相較中國或是韓國,日本的北極戰略缺乏明確方針,在國家定位與目標上也較為模糊。

據日本知名北極研究學者礪波亞希稱,在三期《海洋基本計畫》於2018年頒布後,日本的北極戰略主要以科學技術、基礎研究和國際合作為支柱,並以經濟利益為其戰略核心。(註3)因此,日本企業對於北極自然資源的投資計畫成為日本在該區域最具代表性的表現。

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俄羅斯與中、日、韓之北極合作模式:能源、航道、科研科考

作為能源大國,俄羅斯本希望能將北極納為己用,成為自己的「資源戰略基地」。然而,國際局勢的劇變和自身資金及技術的缺乏,使得普亭必須與他人共享這塊大餅。因此,一開始和西方國家,甚至現在逐漸轉變為與東北亞國家的合作,實乃不得不為的結果。

能源合作是俄羅斯和東北亞國家進行北極合作最重要、也最主要的突破口。在西方企業與俄羅斯的開採及勘探合作於2014年幾乎全面停擺後,俄羅斯在能源政策上進行了兩項佈局,即多化元出口對象與吸引外國資金與技術投入開發北極和遠東地區。

2014年5月,中國石油天然氣集團公司和Gazprom達成為期30年、價值4000億美元的天然氣合約,雙方也同意鋪設名為「西伯利亞之力」(Power of Siberia)之天然氣管線。許多學者認為,這紙合約對俄羅斯而言並不有利,但普亭之所以在經過多年談判後選擇在該時間點與中國達成協議,正是希望減輕西方制裁的壓力,並將手中握有的能源輸往歐洲以外的不同國家。中國在能源開採上也扮演重要角色,自2017年起,中國的「南海八號」鑽油平台連續三年與Gazprom合作,於卡拉海進行天然氣鑽取。

俄羅斯自2009年起透過「薩哈林二號計畫」向日本供應天然氣,而就在G20高峰會期間,日本的三井物產和國營石油天然氣和金屬國家公司與俄羅斯的Novatek達成協議,將就亞瑪爾自治區的「北極二號計畫」進行30億美元的投資,希望每年能自俄羅斯多進口200萬噸(mtpa)的天然氣;韓國方面則聚焦於「東北亞超級電網」的構建。韓國電力公司目前與俄羅斯達成合作意向,希望利用再生能源,進行遠東地區現有基礎建設的現代化,提供其能源利用效率。同時,該公司也希望建立一條貫穿俄羅斯、北韓與韓國的天然氣管線,不過此項計畫茲事體大,外界普遍不看好這項計畫的完竣。

其次則是航道合作的部分。由於北方航道絕大部分位於俄羅斯的內水、領海和專屬經濟區中,因此俄國當局對航道的控管較為謹慎。依俄羅斯法規,外國船舶通行須獲事前批准、強制破冰引航、強制收費等,而俄羅斯對於航道的控管似乎也隨著國際局勢的緊張而日趨嚴苛。(註4)對於中、日、韓等倚仗出口貿易的國家而言,做為北方航道的潛在起訖點,如何在航道的使用上佔得先機攸關國家利益。據俄羅斯運輸部與民防部公布的資料顯示,俄羅斯預計要在航道沿岸設立十個搜救中心與若干基礎建設,這部分的資金挹注與投資是各國可以向俄國爭取的。(註5)

最後,北極科學研究與環境保護是俄羅斯一直以來都願意與各國合作的領域。即使在冷戰時期,美國與蘇聯的科研人員也能夠在科研科考上進行交流。而中國與俄羅斯今(2019)年4月10日更於舉行於聖彼得堡的國際北極論壇期間成立「俄中北極研究中心」,預計2020年將進行首次聯合考察,(註6)象徵著俄羅斯與東北亞國家(尤其是中國)的北極合作已上升至國家層級。

美國的制肘是東北亞三國與俄羅斯在北極合作的最大變數

自烏克蘭危機、俄國前間諜在英國中毒事件、到美國指控俄羅斯干涉美國大選迄今,美國對俄羅斯的制裁未曾停歇,雙方之關係亦未見好轉。今年6月,美國國防部才在其《2019年北極戰略》中開宗明義將中國與俄羅斯點名為美國於北極地區最大的威脅,並指控俄羅斯揚言對違反俄法規的船舶進行武力攻擊。(註7)中國與俄羅斯日漸緊密的合作關係勢必將引來美國更強烈的反彈。

日本與韓國作為美國在亞太地區的重要盟友,即便當前與俄羅斯的北極互動仍處於低階政治的範疇,但兩國為俄羅斯帶來經濟利益,某種程度也與美國對俄制裁的目的有所違背。然而,自川普(Donald Trump)上任以來,日本與韓國的對美政策已逐漸由過去一邊倒的「扈從政策」,向光譜中央的「避險政策」移動。究竟日韓在鞏固傳統政治盟友、追求經濟發展和新興議題之間將如何拿捏,美國的態度將成為關鍵。

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俄羅斯預計今年將迎來新北極戰略

據知名極地智庫透露,俄羅斯新版的北極戰略將於今年制定完成,且時間軸將涵蓋至2035年。(註8)與過去版本不同的是,這次特別強調北極地區的運輸與基礎建設的發展,並預計將推出一系列稅務優惠的措施,吸引私部門進行投資。

對手中握有大量資金與技術的中國、日本和韓國而言,只要俄羅斯與西方國家的關係未見改善或持續惡化,俄羅斯的「向東看」便不會改變,而這些在地緣政治上不屬環北極國家的東北亞各國才有機會參與北極事務,甚至才有與其他國家爭奪話語權的可能性。而在俄國推出新版北極戰略之後,也可預期各國政府也將鼓勵更多國內企業赴北極與遠東地區,與俄國合作進行開發。

反觀,俄羅斯在烏克蘭危機後,儘管暫時在國土的另一端覓得潛在的合作夥伴,但在中國資金強壓日本與韓國的情況下,再加上前述提及2014年中俄簽訂了俄國史上最龐大的天然氣協定,俄國保守派人士對於在經濟上對中國的過度依賴也表示擔憂。

總的而言,烏克蘭危機雖然為東北亞國家的北極參與提供了機會,但對俄羅斯而言,它不僅失去了西進的可能,在「向東看」的同時出於被中國經濟挾持的顧忌,因此在北極合作的選擇上顯得捉襟見肘。

註釋

  • 註1:俄羅斯當前的北極戰略目標、核心利益與政策規畫主要分布於六項重要文件:1)《俄羅斯聯邦截至2020年及以後北極地區國家政策》;2)《俄羅斯聯邦2020年前國家安全戰略》;3)《俄羅斯聯邦2020年前北極地區發展和國家安全保障戰略》;4)《俄羅斯聯邦2020年前北極地區社會經濟發展國家綱要》;5)能源部的《俄羅斯聯邦2030年前能源策略》;及6)運輸部的《俄羅斯聯邦2030年前運輸策略》。
  • 註2:郭培清、宋晗,「『新北方政策』下的韓俄遠東——北極合作及對中國啟示」,太平洋學報,第26卷第8期(2018年8月),頁4。
  • 註3:礪波亞希,「日本對北極政策之評估」,歐亞研究,第5期(2018年10月),頁48。
  • 註4:〈俄羅斯對北極航道愈發嚴苛的管理已影響他國的通行權利〉,中國南海研究院, 〈http://www.nanhai.org.cn/review_c/328.html〉(2018年12月7日)。
  • 註5:JørgenStaun, “Russia’s Strategy in the Arctic,” Royal Danish Defense College, 〈https://pure.fak.dk/ws/files/7120599/Russias_Strategy_in_the_Arctic.pdf〉 (March 2015), p.22.
  • 註6:〈俄中北極研究中心計劃於2020年舉行首次聯合考察〉,俄羅斯衛星網, 〈http://big5.sputniknews.cn/society/201904171028218461/〉(2019年4月17日)。
  • 註7:“2019 Department of Defense Arctic Strategy,” U.S. Department of Defense, 〈https://media.defense.gov/2019/Jun/06/2002141657/-1/-1/1/2019-DOD-ARCTIC-STRATEGY.PDF〉(June 6, 2019), p.2.
  • 註8:“Russia is building a new Arctic. With private money,” The Barents Observer, 〈https://thebarentsobserver.com/en/2019/04/russia-building-new-arctic-private-money〉(April 19, 2019).

參考資料

  1. Tonami, Aki, Asian Foreign Policy in a Changing Arctic (London: Palgrave Macmillan, 2016).
  2. “ExxonMobil pulling out of Arctic projects with Rosneft,” Oil & Gas Journal, 〈https://www.ogj.com/drilling-production/article/17295627/exxonmobil-pulling-out-of-arctic-projects-with-rosneft〉(March 1, 2018).
  3. “Japan is entering the Arctic energy sector,” High North News, 〈https://www.highnorthnews.com/nb/japan-entering-arctic-energy-sector〉(October 22, 2018).
  4. Matsuo, Hirofumi, “Russia's Arctic LNG project aims to tempt fuel-hungry Japan,” Nikkei Asian Review,〈https://asia.nikkei.com/Politics/International-relations/Russia-s-Arctic-LNG-project-aims-to-tempt-fuel-hungry-Japan〉(March 4, 2019).
  5. Nakano, Jane, “Japan to Invest in the Latest Russian LNG Project,” Center for Strategic & International Studies, 〈https://www.csis.org/analysis/japan-invest-latest-russian-lng-project〉(July 12, 2019).
  6. Tsafos, Nikos, “Is Russia Winning the Race to Develop Arctic Energy?” Center for Strategic & International Studies,〈https://www.csis.org/analysis/russia-winning-race-develop-arctic-energy〉(March 22, 2019).
  7. 徐博,〈俄羅斯北極戰略與東北亞之北極合作〉,全球政治評論,特集001(2015年)。
  8. 〈俄羅斯制定規則令外國艦船無法自由使用北極航道〉,美國之音,〈https://www.voacantonese.com/a/Russia-Restricts-Foreign-Warships-Freely-Using-Arctic-Route-20190308/4820129.html〉(2019年3月9日)。

延伸閱讀

責任編輯:羅元祺
核稿編輯:翁世航


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