產業政策究竟出了什麼毛病,讓馬來西亞幾乎面臨失落的20年?

產業政策究竟出了什麼毛病,讓馬來西亞幾乎面臨失落的20年?
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我們想讓你知道的是

馬來西亞的制造業,一直畸形地往二元路線發展:一方面是與本土市場無掛鉤,出口導向的外資企業,另一方面則是只為本土市場制造產品,過度保護的本土企業。

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文:李健聰

編按:文中的「我國」意指馬來西亞。

證券委員會首席經濟學者Allen Ng在今年6月的經濟論壇表示,自1998年金融風暴後,馬來西亞經歷結構性倒退,轉向更勞力密集、低技術員工與低科技投資的領域。同臺的馬來西亞經濟研究所資深研究員山卡拉(Shankaran Nambiar)亦同意,認為我國不能夠繼續去工業化,政府亟需重新擬定產業政策、振興工業、提升支援服務,往全球供應鏈的高端移動 。

討論日本經濟,有個名稱形容其自上世紀90年代開始的經濟停滯現象,為「遺失的20年」。馬來西亞其實不遑多讓。1988至1997年,我國的年均勞動生產力增長5.5%。然而在1998至2007年,勞動生產力大幅下滑至2.9%。相反地,中國的勞動生產力在同一時期,由4.5%提升至9.2% 。(註一)

再看看韓國。1998年,韓國同樣經歷亞洲金融風暴,重創更深。但今天的韓國浴火重生,其實力不止表現在汽車、手機與重工業的亮眼成績,軟實力如韓劇韓食等韓國文化商品也席卷全球,今天馬國韓粉不分族群地「哈韓」,是經濟實力的一大展示。

1998年,我國社會掀起風起雲湧的「烈火莫熄」政改運動,牽動國家政治發展至今。同樣的一年,到底還發生了甚麼問題,我國政府的產業政策與發展引擎出了甚麼毛病,影響經濟與產業升級,以至我們也幾乎面臨失落的20年?原因紛繁,本文著重在談不達標的產業政策。

馬來西亞
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產業政策(Industrial Policy)是針對某個以企業為其成員的特定產業,以達到對國家經濟最有效率的政策 。(註二)縱然程度方式不一,日韓新中等國採用的「東亞經濟模式」,廣義而言,都是通過刻意改變市場價格與生產秩序,好讓其企業能夠跨越後進者劣勢(Second-Mover Disadvantages),最終擁有經濟規模,能在國際上競爭。

許多人不知道的是,我國在80年代可是全球最大的外資接收國之一。然而,外資對經濟發展並不是一面倒的紅利。早在80年代擬定的《產業大藍圖》(Industrial Master Plan)已經點出,在某些重要產業過度依賴外資,將會抑制本土的產業基礎。對外資科技的過度依賴,也將導致經濟產剩餘,以特許費用、專利權、內部成本轉移等方式流向外資的宗主國。

就以檳城的電子業為例,許多研究顯示,跨國企業把高端的研發、機械、重要人事與銷售都留在本國,僅把低端的組裝生產搬到馬來西亞。這是外企為了降低成本的務實做法,而它們大舉進駐亞洲,很大的原因不外在於成本與市場。期待外資的進駐將自行導致經濟轉型與進步,是過於盲目天真的期待。

當外資進駐營運時,政府理應適時檢討其產業政策,通過稅務獎勵方式鼓勵技術轉移、在地採購與增聘高技術員工,以提高其與本土企業的後續連結(Backward Link)。新加坡高度依賴外資,但其產業政策通過經濟發展局(Economic Development Board)嚴格執行,每5年重檢給予外資的優惠,透過胡蘿蔔鼓勵外企提升在地的科技、生產力與投資含量。馬來西亞的「外資放任主義」(laissez-faire)讓我國錯過了該外企進駐的黃金期,以致吞下苦果。今天,環顧檳城電子工業園,鮮見成功如三星、HTC或廣達等的馬國世界級企業,便是一個產業政策失敗的例子。

另外一份《馬來西亞產業政策分析》報告,則更加點出我國產業的癥結。我國的制造業,一直畸形地往二元路線發展:一方面是與本土市場無掛鉤,出口導向的外資企業,另一方面則是只為本土市場制造產品,過度保護的本土企業。我國得到甚麼?只有無法與世界競爭的甘榜冠軍,以及與我國經濟無甚瓜葛的外資企業這個雙輸局面。

該報告雖然於80年代發佈,但這個二元發展的傾向,到今天依然界限分明。然而,這個我國產業獨有的特徵,嚴重阻礙甚至抑制我國本土企業獲得優質技術與組織力的機會,最終無法通過企業的升級,帶來產業的升級;唯有產業升級,才能帶來國家經濟的轉型與進步。

放眼在高度全球化,工業革命4.0與高度不確定的後常態國際政經局勢,我國實有必要去蕪存菁,檢視與擬定嶄新的產業政策。當然,擬定準確的政策是一回事,其落實需要嚴格的紀律,優秀廉潔的官僚,以及不受其他議程與尋租文化(rent seeking culture)干擾的執行環境。我國能否邁向先進國,端看我們能否克服纏繞了半世紀的挑戰。要如何嚴格執行政策,則是公共管理與政治經濟學的另一篇章了。

註解:

  1. 一、馬來西亞新經濟模式(The New Economic Model 2011-2020),Chapter 2, p52.
  2. 二、Chang, Ha-Joon(張夏準)2003, Globalization, Economic Development and the Role of the State, Malaysia: Third World Network and New York: Zed Books, p112.

本文獲當代評論授權刊登,原文請見:經濟轉型需嶄新產業政策

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責任編輯:吳象元
核稿編輯:楊之瑜