兩大黨輪流做莊、第三勢力曇花一現,台灣到底需要幾席立委?

兩大黨輪流做莊、第三勢力曇花一現,台灣到底需要幾席立委?
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2005年因為大環境的背景將原本225席立委砍為113席,但時至今日,這樣的立委人數不但使得領域無法專精,更可能導致少數人綁架決策過程的狀況,也讓少數人的聲音更難進入國會。

文:張浩(智庫研究員)

台灣政壇上周接連發生柯文哲將要組「台灣民眾黨」、林昶佐宣布退出時代力量等大事件,一時間時代力量泡沫化,第三勢力將重整的評論四起。

的確,從去年年底開始,國內第三勢力的活動持續不斷,從知名宗教領袖悟覺妙天禪師創組國會政黨聯盟(合併原本的民國黨),到年初的玉山黨,以及孫繼正代表安定力量出來競選新北市第十二選區立委,再到柯文哲宣布將組台民黨,加上原本已經在運作的數個小黨,國內各個第三勢力看準中間選民對於兩大黨的不耐,試圖搶攻討厭兩大黨選票的同時,也進入小黨戰國時代,究竟明年選後國會能不能有更多第三勢力進入來打破藍綠壟斷結構,還是說第三勢力將敗於自己人鬥自己人的困境,著實令人忐忑。

然而,即便明年第三勢力在時代力量泡沫化狀況下,仍在國會搶下成長性的席次,長期而言,立法院整個制度仍無助於第三勢力的健康發展,特別是選制對小黨極為不公與立委席次過少的問題,是橫亙在第三勢力前進道路上的兩座大山。

台灣到底需要幾席立委?

先不論較複雜的選制,立法委員席次自從2005年憲法第七次增修以來便將原本225席砍半減為113席,2008年立委選舉正式實施到今年已過11年,經歷三屆國會,其成效不佳有目共睹。

回顧第七次修憲時,立委減半有其正當性的歷史背景,當時立法委員品質普遍為民所惡,加上選制為複數選區制,少數標新立異走極端的候選人有利當選,造成社會反感,因此當時整體氛圍較支持立委減半。然而,經歷三屆下來,立委減半並不能改善國會品質,反而每況愈下,部分原因與立委人數過少是有關係的。

理論上,並沒有一個成定論的國會議員合理席次計算方法,各個民主國家發展與特性不同,最適議員人數可能依國家需求而有所變化。雖然學理上沒有定論,但是有一些務實經驗可以參考,一般建議國會議員人數規劃大概不出下列幾種設計方式。

賴清德赴立法院向立委致意(1)
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一種是將全國人口數開平方根或立方根所的數為合理國會議員席次,以我國2300萬人開立方根來算,合理的國會議員數量約在280席左右。不過,這個方案對我國來說可能較不適合,除了歷史背景之外,政治和社會因素也會使民眾反感。

另一種以確保各委員會能正常運作的人數計算,最理想狀態是完全契合行政與立法相互制衡的概念下,確保每一個行政機構都有一個對應委員會,這樣才能保持專業監督。以美國為例,美國聯邦行政部門(即內閣)共有15個主要部會,而美國國會的參議院共有16個常設委員會,五個特別委員會;眾議院有20個常設委員會,四個特別委員會,以比例來看,可以說每個部會都有一個對應的委員會,實際運作上也多是如此。

然而,實際運作上維持這種一對一的方式是有困難的,根據彭錦鵬教授的研究,歐美民主國家的國會常設委員會數多在11到20個之間,若以11個委員會計算,我國至少需要165位以上立法委員。

立委人數不夠,會有什麼問題?

我國立院常設委員會數量目前僅八個,比起其他民主國家來說偏少,我國委員會偏少的根本原因仍在於立委人數不足,這也造成幾個困境。

首先,是監督品質不足。現行行政院所屬的部會級機關包含部、會、委員會、署、獨立機構、行、院、總處等林林總總高達33個,而立法院的常設委員會僅有八個,相當於一個委員會要對應四個左右的行政機關,然而幾乎每個行政機關背後所需的業務與專業知識(眉角)都是海量的,沒有專心研究一陣子根本無法掌握,更遑論做有效監督。

舉個比較不精確的說法,現行立法院每個委員會規定至少要13席立委,最高不得超過15席,以最高來算,相當於15席立委監督四個行政機關,若採最樂觀的方式分工,大約一個行政機關應有三到四位對其業務非常熟悉或專精的立委,這樣監督方式才理想;不過,如果把我國立法委員素質因素納入考量,每個部會能不能都分配到一個專業立委做有效監督,答案就很明顯了,基本是想都不敢想。

其次,立委人數過少,導致每個委員會人數相對不多,根據立法院各委員會組織法規定,各委員會會議須有該委員會委員三分之一出席,方得開會,並且各委員會議事,以僅須出席委員過半同意即可決之,除非在場出席委員人數不足三人。再根據委員會組成最少應有13席立委來算,某些委員會可能只須3-4位委員出席,就可以決議該委員會重要議案,等於重要法案被少數人綁架。

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和台灣類似規模的國家,如何決定國會議員人數?

除了以上兩種方法,還有一種時常被國內學者與專家提及,就是依據「票票等值」為原則,以合理選民數分配最適席次,例如每十萬選民選出一席。以與我國人口數相當的澳洲為例(人口約2500萬),澳洲國會分為參眾兩院,參議院共有76席,眾議院共有151席。參議員的產生並不考慮人口比例,而由各州分配12名名額,加上兩個自治領地各選出兩名,總計76席。眾議院議員的151席名額,則根據選民比例調整以符合「票票等值」的原則,每個眾議員的選區選民數大約落在8萬5到10萬5千名之間。如果將眾議員數依人口做比對,大約為16萬人選出一位眾議員。

另一個例子是荷蘭(人口約1700萬),荷蘭的國會分為上下兩議院,上議院議員席次為75席,下議院議員席次為150席。荷蘭國會議員選舉制度,上議院議員由各省省議會代表選舉產生,並非選民直接選舉,下議院則為全國性選舉。如果僅依下議院席次與荷蘭人口的比例計算,大約每11萬人口應有一位下議院議員席次。


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