從日本明治維新看穿朱立倫的「憲改」盤算：架空元首，大政「不」奉還

最近政治話題的紛紛擾擾，都圍繞著新科的台北市長柯文哲。在這中間，有一件實質上將會對台灣未來影響深遠的議題，就在不知不覺中被大家的目光所遺忘。這個議題便是新科國民黨主席朱立倫在1月初所提出的「內閣制憲政改革」。

這項改革雖然是由國民黨所提出來的，但近來與國民黨時常針鋒相對的姚立明先生、民進黨的林濁水先生也表示贊同。乍看之下，台灣總算出現一個跨黨派都支持的憲政改革。然而，這項改革對現今的台灣政治真的有幫助嗎？

相對於將現行的「雙首長制」改為「內閣制」，由「公民組合」所提出來的憲改訴求：「降低不分區門檻到2%、改變選制為聯立制並提高不分區席次，以及降低投票年齡到18歲。」就顯得缺乏氣魄。也因此招來不少認為公民組合「缺乏眼界」、「小鼻子小眼睛」的批評。段宜康委員甚至批評：「可別為了選舉，降低了理想。」

如果單就學理而言，「內閣制」確實是學術界所普遍推崇的憲政體制。相對於總統制，內閣制能夠更充分的反映民意，並且能減少國家陷入憲政僵局的機會。然而，這些觀點終究是「學理上」的觀點。一如段委員所言，是「理想」。然而這樣的理想究竟是否能符合台灣的現狀？我們或許可以考察一番。

這次有關「內閣制憲政改革」的提案，是由國民黨的朱立倫在去年11月底的「九合一縣市長選舉」後所首先發難的。在這場選舉中，國民黨幾乎輸掉了台灣所有的主要縣市，執政的版圖也大幅縮水。而延續這樣的民意與氣勢，國民黨恐怕在2016會繼續輸掉總統大位。

朱立倫在國民黨面臨空前的慘敗與困境時，忽然提出了這樣的改革提案。這樣的提案究竟是國民黨真的聽到了台灣人的心聲而願意改革，還是另有所圖？

其實這樣的狀況我們可以在東亞歷史上的第一個憲政中找到前例。說起東亞的第一個憲政改革，那便是日本的「明治維新」。而明治維新的核心，便是著名的「大政奉還」。一如朱立倫臨危受命，江戶幕府的末代將軍德川慶喜，也面對著統治權存續的艱困挑戰。

江戶幕府自從「大阪夏之陣」終結了豐臣政權之後，300年來的統治。然而德川統治的權威，在「黑船來航」事件後便遭到了嚴厲的挑戰。所謂的黑船來航，指的是1853年由美國海軍准將馬休．培里率領艦隊進入東京灣，以武力要求日本政府結束鎖國，向歐美各國自由貿易的事件。

在這次事件中，幕府在外交、軍事方面的軟弱暴露無遺。這使得日本內部的「各藩」出現質疑幕府統治權威的跡象。在這裡要說明一下，日本的「幕府」並非是一種以「征夷大將軍」為首的「中央集權」。相反的，征夷大將軍只是各武士家族所擁護的武家「共主」；地位類似於春秋時代統帥各國效忠周天子的「五霸」。

而擁護將軍的武士家族則被封為「藩主」，也就是成為將軍家的「屏藩」。各藩與將軍家的權利義務關係，有點類似中世紀歐洲的騎士領主與國王的關係。

德川家康制定了《武家諸法度》來嚴格規定各藩與將軍間的權利義務關係。而有關將軍與天皇間的權利義務關係，則是由另一本《禁中並公家諸法度》來規定。

因此在某種意義上，《武家諸法度》與《禁中並公家諸法度》便是江戶幕府的「憲法」，歷代將軍也必須遵照這套遊戲規則，而不能任意而為。而在這套「憲法」的保障下，各藩算是半個「國中之國」，有獨立的內政、財政權力外，甚至能保有自己的軍隊。

然而自從發生「黑船來航」事件後，日本各界開始質疑這套憲政秩序的正當性。幕府先是發動了「安政大獄」試圖用司法強力鎮壓。然而主導安政大獄的幕府重臣「井伊直弼」在「櫻田門外之變」（桜田門外の変）中，慘遭身為異議人士的水戶藩浪人刺殺後，幕府便意識到無法用強力鎮壓這股推動憲政改革的力量。

而後日本各藩與浪人們圍繞著憲政改革，漸漸分為支持幕府繼續執政的「佐幕派」與反對幕府執政的「倒幕派」。當時佐幕派提出的構想是「公武合體」，也就是透過聯姻，讓將軍與天皇合成一家，由此繼續延續江戶幕府的體制，轉型成近代的開明專制國家。

而倒幕派則提出「航海遠略策」，認為日本要成為近代海洋強權，就必須徹底消滅疊床架屋的幕府勢力，以天皇與公議會直接領導日本，進一步反擊西洋帝國主義。因此倒幕派便喊出了「尊王攘夷」的口號。

佐幕派跟倒幕派在數年間持續著暗殺與小規模的武裝衝突。然而到了1867年，幕府面臨不得不放棄原本「公武合體」企圖的重大困境。首先是1年前的1866年，幕府發動10萬軍隊討伐倒幕派的核心勢力長州藩，然而在這場「四境戰爭」（或稱為「第二次長州戰爭」）中，幕府的10萬大軍被長州藩的革命武裝「奇兵隊」擊敗。至此武力鎮壓倒幕派的機會已經徹底喪失。

第二件事是支持倒幕的憲政改革，1866與1867年間在東海道與關東地區激發了數萬人參加的群眾運動「這樣不是很好嗎騷動」（ええじゃないか）。當時群眾喊出了支持憲政改革的口號「今年更新這個世間不是很好嗎？」（今年は世直りええじゃないか）群眾呼喊口號在各地舉行狂歡，這種結合非暴力抗爭與快閃的抗爭方式令幕府難以鎮壓。而且在日本各地遍地開花。

而末代將軍德川慶喜要面對的就是這樣的一個爛攤。一如朱立倫必須處理國民黨在318學運與九合一選舉慘敗後即將失去政權的困境一般。這裡也必須說明一下，江戶幕府的將軍繼承，並非是單純的「父死子繼」。當初德川家康為了避免後代出現直系血脈斷絕，出現奪嫡鬥爭，設立了「御三家」。

德川慶喜｜Photo Credit: 松戸市戸定歴史館 CC0

也就是「紀州德川家」、「尾張德川家」、「水戶德川家」，三家都有權繼承將軍；而在第8代將軍德川吉宗後更增設「御三卿」：「田安德川家」、「一橋德川家」、「清水德川家」。這6家都有權在前代將軍絕嗣，或是嫡系繼承人生病時提出將軍繼承人來競逐將軍寶座。

德川慶喜是由於第13代將軍德川家定病弱，而被任名為繼承後補。然而德川慶喜真正繼位，是在第14代將軍德川家茂病死後。當時已經是1867年，也就是幕府在長州戰爭大敗與發生大規模群眾運動後。做為末代將軍，德川慶喜並非是一位荒淫無道的花花公子。相反的，當時幕府重臣便是看上他是一位壯年（30歲左右）又深具才幹的人物，希望他能力挽狂瀾。

當時德川慶喜意識到，除非能夠端出更有力的改革方案，無法平息當時日本全國的改革聲浪。然而這個改革方案又不能讓德川家失去政權。換句話說，他試圖尋求一種能讓德川政權能活下去，甚至能得到新的統治正當性的憲政改革方案。不久他就找到了。

當時坂本龍馬正在到處推銷他的憲政改革方案，也就是「大政奉還」的計畫。當時坂本龍馬同時向倒幕的長州、薩摩藩以及佐幕的土佐藩推銷他的想法。坂本龍馬找上了土佐藩的後藤象二郎密商，提出了著名的「船中八策」。而船中八策的內容分別為：

1. 天下政權還於朝廷，政令應當出於朝廷。
2. 設上下議政局，置議員以參萬機，展公議以決萬機。
3. 公卿諸侯，以致天下人才，舉其有能，並且賜官晉爵，以爲顧問，另削有名無實之官。
4. 廣棌公議以交外國，檢討規約以定其當。
5. 複核古有之律令，撰定完善之法典。
6. 擴張海軍。
7. 置親兵以衛帝都。
8. 金銀貨物等市易之事，應參照外國，定其宜當之法。

這八點中最重要的主軸便是政權應該回歸天皇，而日本應該採取內閣制的議會政治。

然而後藤象二郎將這八點建議，透過土佐藩主山內容堂向德川慶喜建議後，德川慶喜開始有了不同的盤算。船中八策雖然提出了將軍應該將政權歸還天皇，並且設立議會，但並沒有規定議會應該如何產生。新政體的議會是由普選來選舉議員呢？還是由過去的諸侯組織「列侯會議」呢？而且船中八策並沒有要求德川慶喜交出軍權與財政權。

德川當時的封地有400萬石，經濟實力也是全日本列侯中最強的。就算新政府採行議會制，德川只要動員原本的實力，要拿下議會多數根本不是難事。因此德川慶喜當機立斷，決心立刻推動「大政奉還」。於是在1876年的11月9日（日本舊曆慶應3年10月14日）德川慶喜主動交還政權給天皇。當時天皇也下令給倒幕的長州與薩摩藩，要求他們暫緩武力倒幕，準備與德川共組聯合政府。

而在第一時間，德川慶喜的計謀立刻就被長州藩與薩摩藩識破。長州藩的木戶孝允（桂小五郎）與薩摩藩的西鄉吉之助（西鄉隆盛）立刻達成協議，必須火速進軍京都發動政變（坂本龍馬則在這中間被離奇暗殺，至今仍無法完全確定下手的是哪一方）。

因為他們很清楚，「大政奉還」只是一個幌子。只要德川還保有原本的組織、財力、政治地位，「議會制的憲政改革只是一個假改革」。德川只要利用他們的龐大資源，隨時都能掌握議會多數，重掌政權。甚至進一步架空新政府，使日本的憲政改革只是換個形式的德川幕府。

於是在1868年1月3日（日本舊曆慶應3年12月9日），長州、薩摩的革命武裝火速進軍京都。在「小御所會議」（小御所会議）中以武力挾持天皇與公卿，會中達成要求德川慶喜必須「納地辭官」的決議。也就是德川必須放棄他本來所有的一切財產與政治地位。逼迫公卿發出「王政復古大號令」（王政復古の大号令）：

1. 敕許幕府將軍德川慶喜於慶應3年10月24日提出的辭職。
2. 廢除京都守護職和京都所司代。
3. 廢除江戶幕府。
4. 廢除攝政和關白
5. 重新設置總裁、議定、參與三職。

這五點主要是解散江戶幕府原有的職位與組織，並且設立新的職位取而代之。透過「納地辭官」與「王政復古大號令」中的規定，德川家必須放棄一切財產、政治地位，原本的組織也必須打散、解編。由此開始，「大政奉還」才真正名實俱符，日本的憲政改革才有實質的進展。

最終德川慶喜無法同意這樣的條件，兩軍便爆發了「鳥羽伏見之戰」。戰後長州、薩摩軍改組為維新政府軍，在嘉彰親王的統帥下從京都往江戶討伐德川幕府，德川慶喜成為「朝敵」。後來在天璋院篤姬、前天皇之女靜寬院宮的穿針引線下，新政府的要人西鄉隆盛與幕府重臣勝海舟展開會商，達成「江戶不流血開城」的決議，明治維新自此才終於成功。

從日本憲政改革的經驗，我們可以知道。「大政奉還」以及組織內閣制議會，當然是美事一件，也是非常重要的憲政進步。然而，若是只追求表面上的制度改革，卻忽略了實質上的舊體制並沒有得到應有的清算，這樣的改革只不過是一場假戲。

Photo Credit: Reuters/達志影像

回到台灣的經驗，台灣過去的「國會減半」運動，只著重在表面上的改革，在選制上卻沒有周詳的規劃。倉卒上路的結果，扼殺了台灣當時多元政黨反應民意的政治生態，反而造成了加重憲政亂象的結果。改革不是只有學理上的制度層面，還必須考慮到現有的條件所造成的影響。

國民黨至今仍然擁有600億的黨產，是第二大黨民進黨的50倍。這對於台灣當前的選舉造成絕對的不公平競爭。朱立倫的盤算恐怕一如當年的德川慶喜，表面上推動內閣制的憲政改革，實際上反而是用一個假改革來當掩護，趁亂延續國民黨與他的既存結構繼續執政的事實。

更重要的是，國民黨這6年來的惡劣執政，讓選民在選舉行政首長時明顯的會轉而投給其他政黨。但國民黨的黨產透過台灣特殊的地方派系生態，將會使得其他勢力很難在民意代表選舉中與他競爭。這點從這次九合一選舉後，國民黨在執政首長與議會席次的差異上表現的十分明顯。國民黨在地方行政首長慘敗，但對議會席次影響卻相當小。

我們可以合理的推估朱立倫的盤算是2016國民黨將會輸掉總統。但是「議會制」便是一種大幅強化立法委員權力，同時弱化總統權力的制度。因此國民黨只要成功推動議會制改革，在2016就算其他政黨選上總統，也不過是一個「虛位元首」。國家的實權不只仍牢牢的掌握在國民黨的手中，國民黨還能把後續執政失敗的責任轉嫁給其他政黨的總統。

所以我們若是從務實的層面，若是真的希望能夠改革台灣的憲政，終結憲政亂象的局面。公民組合提出的：「降低不分區門檻到2%、改變選制為聯立制並提高不分區席次，以及降低投票年齡到18歲。」以及要求國民黨「黨產歸零」才是唯一可行的道路。其他方案乍看之下很誘人，但恐怕都只是華而不實的假戲。

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