《中英聯合聲明》的幾個國際法討論

《中英聯合聲明》的幾個國際法討論
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我們想讓你知道的是

由於「五十年不變」條款,在五十年期限內,根據通常理解,英國確實有權利和有義務,檢視條約是否得到履行。但更深一層,英國的權利和義務具體有多少,有什麽法律效力,問題就更複雜了。

《中英聯合聲明》的有效性和效力多少一直是爭議熱點。最近香港局勢急促惡化,英國政壇多次發聲要求中國遵守聯合聲明,中國則照舊用2017年發明的說法,即「聯合聲明是不具現實意義的歷史文件」為由,拒絕英國通過聯合聲明而介入。因此,聯合聲明到底有什麽和多大的法律效力,值得進一步加以釐清。

聯合聲明在1984年12月19日,由當時的中華人民共和國總理趙紫陽和聯合王國首相柴契爾夫人(Margaret Thatcher)在北京簽訂,中國實際的最高領導人鄧小平、國家主席李先念等也在場。1985年5月27日互換批准書,6月12日在聯合國秘書處登記(登記號為23391,收錄在1399卷)。根據聲明第八條:「本聯合聲明須經批准,並自互換批準書之日起生效」,1985年5月27日就是條約生效之時。

聯合聲明是「雙邊的國際條約」

聯合聲明雖然沒有「條約」的名稱,但它屬於正式條約無疑。根據1969年《維也納條約法公約》(1980年1月27日生效)第二條:「稱『條約』者,謂國家間所締結而以國際法為准之國際書面協定,不論其載於一項單獨文書或兩項以上相互有關之文書內,亦不論其特定名稱如何。」在聯合國秘書處的「條約集」(Treaty Series)上登記,也肯定了其「條約」的地位。

有人認為,聯合聲明在聯合國秘書處登記,就成為「國際條約」,暗示了「登記」這個行為提升了聯合聲明地位。

比如,在一篇採訪中,哈佛大學政治學博士顧維群認為:「《中英聯合聲明》先是草簽後,才正式簽署,簽署後又經過雙方議會批准,隨後交給聯合國,它在聯合國條約輯的第1399卷。它不是一個非常簡單的兩個國家間的國際協議,而是一份國際條約。如果僅是兩國間簽署的一份協議,它基本上就不會有這麼複雜的法律程式。」

這種說法是錯誤的。簽署之後經過批准換文,是一種常見的簽約程式,並不特別「複雜」。而在聯合國秘書處登記,也沒有特別提升聯合聲明的法律效力。

在聯合國秘書處登記是一種什麽行為?這在《聯合國憲章》第16章「雜項條款」第102條中有規定。規定:

本憲章發生效力後,聯合國任何會員國所締結之一切條約及國際協定應儘速在秘書處登記,並由秘書處公佈之。

當事國對於未經依本條第一項規定登記之條約或國際協定,不得向聯合國任何機關援引之。

因此,所有聯合國的成員國簽訂的條約,都應該到聯合國秘書處登記。而這樣做沒有增加條約的權威性,唯一的好處是,簽約國在需要引用條約時,如果沒有登記,就不能再聯合國的檔上引用。換言之,這基本相當於備案制度,只有登記了,才算是聯合國才能算認可存在這份文件。

而在聯合國秘書處登記的手續非常簡單,也沒有什麽審查。事實上,在登記的條約多如牛毛。僅以同收錄在1399卷上的條約為例,就還有《中國和貝寧的文化協定》、《中國和墨西哥的海運合作協定》等。其實際重要性當然無法和中英聯合聲明相提並論,但在形式上都是「聯合國秘書處登記的條約」。因此,認為在聯合國秘書處登記了,條約的「權威性」就增加了,這不符合事實。

其次,在聯合國秘書處登記也不改變條約的性質。聯合聲明作為雙邊條約,並沒有因為在聯合國秘書處登記了,就變成有些人所說的「國際條約」。

「國際條約」這個詞的意思有點含糊,因為國與國之間的條約本來就是「國際」的。但有些人在這裡所認為的「國際條約」,隱含了比「雙邊條約」高了一級的意思,暗示了其他國家也有持份或責任,隱晦地引申為「多邊條約」。

這是一個極大的誤解。最權威的證據就是在聯合國該條約的網頁上,有一個「協議種類」(agreementtype),聯合聲明的「種類」為「雙邊」(bilateral)。因此,在聯合國秘書處登記,也不會把雙邊條約變為多邊條約。

因此,在討論聯合聲明的有效性時,在聯合國秘書處登記與否,沒有任何意義。

國際法和國內法

為什麽有些人如此執著於聯合聲明是「國際條約」呢?大概與一些人認為「國際法的有效性,要超過一個國家國內法」有關。可是這一點同樣有問題。

在國內法和國際法誰優先的問題上,有一元論和二元論。二元論認為,國內法優於國際法,國際法必須經過「引入」或「當地語系化」到國內,才能成為真正有效的法律。一元論認為,國際法和國內法是等效的,法庭可以直接引用國際法。當國際法和國內法有抵觸時,如何處理就因國家而異。況且,國際法有條約、國際公約和習慣法幾類。一般說來,實際上對一個國家的約束力,條約大於國際公約大於習慣法。因此,強調聯合聲明是「國際條約」,事實上還貶低了聯合聲明的權威性。

無論中港都是實行二元論的地區。法律需要當地語系化,才能在本地使用。以香港而論,人權法案不是直接適用於香港,而是本地立法之後才能在香港使用。同樣,即便在基本法附件三列入的「適用於香港的全國性法律」,也一般在香港本地立法才生效。這就是為何現在全國性法律〈國歌法〉已經納入基本法附件三,適用於香港,香港還需要立法會通過本地的〈國歌法〉之故。

民族主義強烈的中國,更是一向強調國內法優先。因此,聯合聲明,特別是關於中央政府對香港的基本方針政策的部分,不能直接在香港使用。這就是在聯合聲明內,聲明制定〈基本法〉背後的邏輯。在這種意義上看,基本法是中英聯合聲明「當地語系化」的過程。

另一種執著於把聯合聲明說成是「國際條約」的原因是認為其他國家(尤其是美國)可以介入。美國制定的《香港政策法》與聯合聲明有關,或者說根本就是圍繞著聯合聲明而寫的。比如,第一條就有「國會確認在1984年中英聯合聲明下……」,第二條有「國會聲明,宣佈願意看到聯合聲明的條款能充分履行」,第三條有「總統宣佈支持聯合聲明反映出來的政策和決定」。

在實踐上,聯合聲明確實為美國「幹預」香港事務提供便利,即如果美國認為聯合聲明沒有被實踐(特別是民主(第五條),和人權(第六條)),美國有權修改香港政策法。而且,由於該法是美國的國內法,如何認定聯合聲明是否得到實踐,也是美國說了算。

但在國際法的法理層面,《香港政策法》只是一個美國的國內法,美國既沒有合法的理由,幹預中國的香港事務。當然,同時中國(和香港)也沒有理由,幹預美國在國內法對香港的政策。故雖然涉及中國和香港的重大利益,美國是否修改或廢除《香港政策法》,完全是美國的內政。

因此,美國是否介入香港問題,和聯合聲明是否「國際條約」沒有關係。這完全是一個政治問題,而非國際法問題。

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聯合聲明是歷史文件嗎?

聯合聲明沒有寫明有效期,因此,它是「永遠有效」的條約。這在道理上也成立,否則英國難道會「不交還」香港嗎?但在討論其是否「歷史檔」的時候,實際討論的是,在實踐的層面,它是否還有約束力。

聯合聲明的主體分為兩個部分。第一部分處理英國把香港交還給中國的事項。在香港回歸後,這部分已完成了,所以這部分看作對現在沒有約束力的「歷史文件」並無不可。第二部分是中國對香港回歸之後的承諾。這部分是不是「歷史檔」?需要進一步討論。

聯合聲明第三條,以中國政府「單方面」聲明的形式,宣佈中國對香港的基本方針政策,其中第十二條為「關於中華人民共和國對香港的上述基本方針政策和本聯合聲明附件一對上述基本方針政策的具體說明,中華人民共和國全國人民代表大會將以中華人民共和國香港特別行政區基本法規定之,並在五十年內不變。」

該條款包含了兩個層面,第一,是制定基本法,第二,是「五十年不變」。

制定基本法已被履行。關於《基本法》的法源問題,也一向存在爭論。中國認為,基本法是根據憲法第三十一條制定的,其法源完全是憲法,與聯合聲明無關。與之對應的是,有人認為基本法的法源是聯合聲明。

由於基本法歸根到底還是國內法,因此說其權力來源是中國憲法沒有錯。注意到憲法加入第三十一條在聯合聲明之前,三十一條也用在澳門基本法上。它們也說明基本法的「憲法來源」。

但如果套用上述有關國際法與國內法關係的理解,也可以把基本法看作把聯合聲明的「當地語系化」的過程。正如中國簽訂的所有國際條約都不能直接用在國內,需要本地立法。基本法也是如此。事實上,從內容也看出,基本法很多條款其實就是照抄聯合聲明(和附件)。此外,一般的國際條約不會寫明「需要國內立法」,這點被隱含在各國必須根據本國制度而自行把它納入本國法律系統中。聯合聲明把「制定基本法」寫入,這更加深化了基本法和聯合聲明之間的脈絡。

基本法有沒有把聯合聲明上的「具體說明」都寫入了呢?有,而且嚴格來說,比聯合聲明的承諾條款更優惠。比如,聯合聲明上沒有說可以特首最終能普選產生,基本法上就有該字句。

爭議更大的是「五十年不變」。「英國無權論」的邏輯一般為,該條款是中國「單方面聲明」,故英國沒有「監督權」(註:現在的「歷史文件論」乾脆迴避了這個問題)。可是,這裡雖然用到了中國政府單方面聲明的形式,但不意味著與英國無關。因為在聯合聲明正文起首就有「中華人民共和國政府和大不列顛及北愛爾蘭聯合王國政府……經過兩國政府代表團的會談,同意聲明如下。」這表明,以下的所有條款,即便是中國政府單方面做出的,也是經過雙方同意的。此外,聯合聲明第七條也有「中華人民共和國政府和聯合王國政府同意,上述各項聲明和本聯合聲明的附件均將付諸實施。」這表明,「五十年不變」也是在英國的同意下,中國需要付諸實施的。

因此,不能簡單地說:在英國交還了香港,中國收回香港「恢復行使主權」之後,整個條約就成為「歷史文件」。也不能簡單地說,聯合聲明第三條和附件一,因為是中國政府的「單方面聲明」,就與英國沒有關係。否則,聯合聲明第二條,「聯合王國政府聲明:聯合王國政府於1997年7月1日將香港交還給中華人民共和國」,這也屬於英國「單方面聲明」,是否就說與中國無關呢?顯然不能這樣理解。

因此,由於「五十年不變」條款,在五十年期限內,根據通常理解,英國確實有權利和有義務,檢視條約是否得到履行。

但更深一層,英國的權利和義務具體有多少,有什麽法律效力,問題就更複雜了。

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英國的「監督權」及其界限

在聯合聲明上沒有寫明「監督權」。因此,「監督」本身不是該條約賦予的權利,能否「監督」只能根據國際法上對條約的通常規則而演繹。

回到《維也納條約法公約》。公約沒有提到「監督權」,但第二十六條「條約必須遵守」規定:「凡有效之條約對其各當事國有拘束力,必須由各該國善意履行。」

既然當事國有義務履行,可以推導出,其他簽約國(當事國)必然隱含有相應的「監督權」。必須指出,一些條約中確實有如何監督實施的條款,也有違約之後需要承擔什麽責任的說明。但大部分條約都沒有專門寫明「監督權」。其理解方式是,一方面,條約訂立就是為了執行(即所謂「善意」);另一方面,條約本身也是現實政治的產物,其能否順利執行,也視乎簽約雙方(各方)的實力和誠意。

聯合聲明沒有專門寫上「監督權」這點並不奇怪:在聯合聲明談判的時候,英國已經充分表現出其步步退讓的姿態。條約就連回歸之前的「監督權」也沒有寫(比如如果在過渡期,中國「違約」英國是否中止交還香港),更不可能寫上回歸之後的「監督權」。

因此,即便認為英國對聯合聲明還有「監督權」,英國能做的事也非常有限。比其他國家多一點理由去就香港事務「說三道四」大概就是其極限。事實上,英國對香港的發聲,並不見得比其他與港人聯係較多的美加澳等國更積極。

進一步,即便在法理上,英國的發聲也不是沒有限制的。比如,英國或會對香港的民主、法治和言論自由發聲,但對「港獨」則無能為力。

同樣在《維也納條約法公約》,第二十七條「國內法與條約之遵守」規定:一當事國不得援引其國內法規定為理由而不履行條約。此項規則不妨礙第四十六條。而四十六條「國內法關於締約許可權之規定」寫著:「一國不得援引其同意承受條約拘束之表示為違反該國國內法關於締約許可權之一項規定之事實以撤銷其同意,但違反之情事顯明且涉及其具有基本重要性之國內法之一項規則者,不在此限。」

這裡「違反之情事顯明且涉及其具有基本重要性之國內法之一項規則者」,就可以解讀為香港的「一國兩制」中的「一國原則」。因此,如果香港人搞「港獨」,已違反了基本法和憲法的規定。中國強調「(一國的)皮之不存,(兩制的)毛將焉附」,並非沒有道理。

在這種情況下,現實中中國固然不會手軟;在國際法理論上,英國也沒有理由以「監督權」為香港發聲。這就是英國為什麽不斷強調「不支持港獨」之故。

責任編輯:羅元祺
核稿編輯:翁世航