《中英聯合聲明》的幾個國際法討論

《中英聯合聲明》的幾個國際法討論
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我們想讓你知道的是

由於「五十年不變」條款,在五十年期限內,根據通常理解,英國確實有權利和有義務,檢視條約是否得到履行。但更深一層,英國的權利和義務具體有多少,有什麽法律效力,問題就更複雜了。

《中英聯合聲明》的有效性和效力多少一直是爭議熱點。最近香港局勢急促惡化,英國政壇多次發聲要求中國遵守聯合聲明,中國則照舊用2017年發明的說法,即「聯合聲明是不具現實意義的歷史文件」為由,拒絕英國通過聯合聲明而介入。因此,聯合聲明到底有什麽和多大的法律效力,值得進一步加以釐清。

聯合聲明在1984年12月19日,由當時的中華人民共和國總理趙紫陽和聯合王國首相柴契爾夫人(Margaret Thatcher)在北京簽訂,中國實際的最高領導人鄧小平、國家主席李先念等也在場。1985年5月27日互換批准書,6月12日在聯合國秘書處登記(登記號為23391,收錄在1399卷)。根據聲明第八條:「本聯合聲明須經批准,並自互換批準書之日起生效」,1985年5月27日就是條約生效之時。

聯合聲明是「雙邊的國際條約」

聯合聲明雖然沒有「條約」的名稱,但它屬於正式條約無疑。根據1969年《維也納條約法公約》(1980年1月27日生效)第二條:「稱『條約』者,謂國家間所締結而以國際法為准之國際書面協定,不論其載於一項單獨文書或兩項以上相互有關之文書內,亦不論其特定名稱如何。」在聯合國秘書處的「條約集」(Treaty Series)上登記,也肯定了其「條約」的地位。

有人認為,聯合聲明在聯合國秘書處登記,就成為「國際條約」,暗示了「登記」這個行為提升了聯合聲明地位。

比如,在一篇採訪中,哈佛大學政治學博士顧維群認為:「《中英聯合聲明》先是草簽後,才正式簽署,簽署後又經過雙方議會批准,隨後交給聯合國,它在聯合國條約輯的第1399卷。它不是一個非常簡單的兩個國家間的國際協議,而是一份國際條約。如果僅是兩國間簽署的一份協議,它基本上就不會有這麼複雜的法律程式。」

這種說法是錯誤的。簽署之後經過批准換文,是一種常見的簽約程式,並不特別「複雜」。而在聯合國秘書處登記,也沒有特別提升聯合聲明的法律效力。

在聯合國秘書處登記是一種什麽行為?這在《聯合國憲章》第16章「雜項條款」第102條中有規定。規定:

本憲章發生效力後,聯合國任何會員國所締結之一切條約及國際協定應儘速在秘書處登記,並由秘書處公佈之。

當事國對於未經依本條第一項規定登記之條約或國際協定,不得向聯合國任何機關援引之。

因此,所有聯合國的成員國簽訂的條約,都應該到聯合國秘書處登記。而這樣做沒有增加條約的權威性,唯一的好處是,簽約國在需要引用條約時,如果沒有登記,就不能再聯合國的檔上引用。換言之,這基本相當於備案制度,只有登記了,才算是聯合國才能算認可存在這份文件。

而在聯合國秘書處登記的手續非常簡單,也沒有什麽審查。事實上,在登記的條約多如牛毛。僅以同收錄在1399卷上的條約為例,就還有《中國和貝寧的文化協定》、《中國和墨西哥的海運合作協定》等。其實際重要性當然無法和中英聯合聲明相提並論,但在形式上都是「聯合國秘書處登記的條約」。因此,認為在聯合國秘書處登記了,條約的「權威性」就增加了,這不符合事實。

其次,在聯合國秘書處登記也不改變條約的性質。聯合聲明作為雙邊條約,並沒有因為在聯合國秘書處登記了,就變成有些人所說的「國際條約」。

「國際條約」這個詞的意思有點含糊,因為國與國之間的條約本來就是「國際」的。但有些人在這裡所認為的「國際條約」,隱含了比「雙邊條約」高了一級的意思,暗示了其他國家也有持份或責任,隱晦地引申為「多邊條約」。

這是一個極大的誤解。最權威的證據就是在聯合國該條約的網頁上,有一個「協議種類」(agreementtype),聯合聲明的「種類」為「雙邊」(bilateral)。因此,在聯合國秘書處登記,也不會把雙邊條約變為多邊條約。

因此,在討論聯合聲明的有效性時,在聯合國秘書處登記與否,沒有任何意義。

國際法和國內法

為什麽有些人如此執著於聯合聲明是「國際條約」呢?大概與一些人認為「國際法的有效性,要超過一個國家國內法」有關。可是這一點同樣有問題。

在國內法和國際法誰優先的問題上,有一元論和二元論。二元論認為,國內法優於國際法,國際法必須經過「引入」或「當地語系化」到國內,才能成為真正有效的法律。一元論認為,國際法和國內法是等效的,法庭可以直接引用國際法。當國際法和國內法有抵觸時,如何處理就因國家而異。況且,國際法有條約、國際公約和習慣法幾類。一般說來,實際上對一個國家的約束力,條約大於國際公約大於習慣法。因此,強調聯合聲明是「國際條約」,事實上還貶低了聯合聲明的權威性。

無論中港都是實行二元論的地區。法律需要當地語系化,才能在本地使用。以香港而論,人權法案不是直接適用於香港,而是本地立法之後才能在香港使用。同樣,即便在基本法附件三列入的「適用於香港的全國性法律」,也一般在香港本地立法才生效。這就是為何現在全國性法律〈國歌法〉已經納入基本法附件三,適用於香港,香港還需要立法會通過本地的〈國歌法〉之故。

民族主義強烈的中國,更是一向強調國內法優先。因此,聯合聲明,特別是關於中央政府對香港的基本方針政策的部分,不能直接在香港使用。這就是在聯合聲明內,聲明制定〈基本法〉背後的邏輯。在這種意義上看,基本法是中英聯合聲明「當地語系化」的過程。

另一種執著於把聯合聲明說成是「國際條約」的原因是認為其他國家(尤其是美國)可以介入。美國制定的《香港政策法》與聯合聲明有關,或者說根本就是圍繞著聯合聲明而寫的。比如,第一條就有「國會確認在1984年中英聯合聲明下……」,第二條有「國會聲明,宣佈願意看到聯合聲明的條款能充分履行」,第三條有「總統宣佈支持聯合聲明反映出來的政策和決定」。