《公務員服務法》讓全台公務員變成34萬隻樹獺？

文：黃重豪（台灣公務革新力量聯盟成員）

自從香港元朗地鐵站發生暴徒攻擊旅客，遭質疑「警黑一家親」後，連身為政府化妝師的公務員都看不下去。約500位新聞主任公開表示，再也受不了發新聞稿抨擊反送中成為例行公事，還要昧著良心把民眾跟暴徒劃上等號，更反對頂頭上司新聞處副處長要求各公營機構維護特首尊嚴。

隨後超過四萬名，約占全港四分之一的公務員走上街頭表達立場，當中還包括公務員事務局前任局長，與現任局長主張公務員應中立、忠誠形成強烈對比。

如果換作在台灣，這群公務員會怎麼樣呢？

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齊頭式禁止發聲，反正閉嘴就對了

他們不會立刻被質疑不中立，因為在這之前就會先卡到《公務員服務法》（簡稱服務法）〈第4條第2項〉：「公務員未得長官『許可』，不得以『私人』或代表機關名義，任意發表『有關職務』之談話。」

也就是說，管你中不中立、忠不忠誠，閉嘴就對了！所以過去這些人，都因多嘴而被處罰：

• 疾管局副局長施文儀在臉書表示，台灣爭得美國免簽有名無實、中國學生加入健保會拖垮財政。因與中央立場不同，最後遭書面警告。
• 監獄管理員林文蔚在媒體揭露，一位輕度智障受刑人與舍友發生性關係後，被關進獨居房，還遭電擊。最後林文蔚被記申誡2次。
• 某郵局員工向媒體投訴，公司超時工作普遍、勞動條件惡劣，最後被記1大過。
• 消防隊員徐國堯多次申訴工時過長未果，因而發起守護消防大遊行，結果在40天內被記2大過、6小過、6申誡而免職。
• 台鐵員工黃德輝在普悠瑪翻車後，向媒體揭露內部問題。機關原擬懲處，後在輿論壓力下作罷。

他們被懲處的官方理由或有不同，但共通的導火線都是：擅自對外發言。

在現行服務法下，只要沒獲長官允許，無論是否被核定為機密、下班或上班時間、以個人或員工名義、私下或公開，一旦所談的事情跟職務、政府、政策沾到邊，通通都是違法的。

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問題是，到底誰是那位最後的長官？科長、組長、司長、局長、部長、院長、總統，還是關公、媽祖？核准的程序又是什麼？上簽、口頭、便條、LINE，還是跪著上奏摺？職務該怎麼認定？假設以下這些人這樣說，關不關乎職務？

• 高雄市經發局人員振臂高呼：「本市必將發大財」
• 內政部人員吶喊：「同性也有結婚的權利」
• 教育部人員碎唸：「拒絕教改把我的孩子當白老鼠」
• 勞動部人員怒嗆：「罷工罷成這樣，我要怎麼教小孩」
• 警察抱怨：「部長要來慰勞，我們卻要停休陪他唱〈我做你的靠山〉，根本是老萊子娛親，還唱什麼靠山，靠北到吐血」
• 總務人員嫌惡：「辦公室有小強，好噁心喔」

說到底，服務法管的太寬了，寬到難以劃出一個範圍，最後只好留給掌權者最大的裁量空間，就看他心情決定要不要開鍘。他們還可以球員兼裁判，因為服務法規範的對象其實包括民選首長、政務人員，這些人更是一天到晚未經許可東家長西家短、把失言當真誠。

種種矛盾，都讓服務法淪為人治色彩濃厚的言論管制工具。那麼，公務員到底配不配有言論自由？

美國由訴訟實務，發展言論自由審查依據

言論自由貴為憲法白紙黑字，釋憲結果也接連加強保障，只是到目前還未觸及公務員的言論自由。

公務員一直背負著雙重角色，一來是雇主的員工，貫徹老闆的意志當屬天經地義。二來是國家的公民，表達自身意見本是天賦人權，況且以其深入政府、熟悉業務的戰略位置，更有利監督執政者。

這種紀律與人權的拉扯由來已久，連一向以人權自豪的美國，最初也抱著「不爽不要幹」的論調。例如1892年麻州最高法院院長就說：「公務員不願暫停憲法上的言論自由權，就沒有任用資格可言……一旦接受機關開出的條件而任職，就不能有所抱怨。」

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直到1968年，才首度打開言論自由之門。高雄大學政治法律系教授楊戊龍在〈美國公務員言論自由的保障與限制：聯邦最高法院判決分析及其對台灣的啟示〉一文，便整理了美國公務員透過訴訟推進言論自由的進程，舉其要如下：

1968年，教師Pickering

• 案件事由

Pickering投書媒體批評學校的預算分配問題，遭校方以影響校務為由將其免職。

• 判決理由

預算分配是典型的公共議題，教師又屬公共社群的一員，投書亦不妨礙履行教學職務。

• 控告結果

勝訴

1983年，檢察官Connick

• 案件事由

Connick因拒絕調職，於是發問卷調查同事對調職政策、上司信任感、選舉壓力、申訴制度等的態度，因而遭解聘。

• 判決理由

問卷除了少數題目外，其餘均屬個人宿怨的表達，並非公共議題。

• 控告結果

敗訴

1987年，警長助理Rankin

• 案件事由

Rankin在辦公室與同事私下聊到對白宮削減福利的不滿，還說：「如果有人再刺殺總統，希望他得手。」不料被人舉發，慘遭開除。

• 判決理由

就算用詞再尖銳、激烈，也是公共言論的樣貌之一，況且Rankin並未擔任機密、決策、發言人等職，其私下言論對機關的損傷微乎其微。

• 控告結果

勝訴

1994年，護士Churchill

• 案件事由

Churchill在醫院私下聊到人力短缺與醫務管理問題，遭人舉報而被解雇。

• 判決理由

法律並未界定言論自由的普遍標準，因而是否干擾組織正常運作，只能交給雇主判斷。

• 控告結果

敗訴

2014年，教師Lane

• 案件事由

Lane指控校方將她免職，是為了報復她出庭作證時，供出坐領乾薪的肥貓。

• 判決理由

Lane以學校員工身分，就職責範圍對外發言，雖然內容違背雇主的意志，但任何人均有義務在法庭說實話，不管是否獲得上司授權。

• 控告結果

勝訴

2006年，檢察官Garcetti

• 案件事由

Garcetti認定警方不法取得搜索票，於是向上陳報建議懲處相關人員，結果不但被忽視，還遭到調職。

• 判決理由

Garcetti利用公務職責地位所發表的言論，不能視為以公民身分發言，故無法享有言論自由保護。

• 控告結果

敗訴

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這些案例互有勝敗，顯示美國也沒有把公務員的言論自由當成理所當然，而且自由的界線到底在哪，依舊眾說紛紜。不過經過50年的判例累積，美國已經慢慢歸納出一套審查架構，亦即，以下三個關卡的答案若均為「是」，公務員的發言就受到保護：

1. 是否非出於職務責任？

評估標準如發言行為是不是在行使職權、是不是以機關員工的角色發言等。如果不是，就視同以公民身分發言。

2. 是否屬於公共議題？

評估標準如發言內容是否關乎社會多數人之事、是否意在揭發弊端、是否有實質惡意、是否僅屬個人恩怨等。這些須從發言的內容、形式、情境綜合判斷。

3. 是否未嚴重干擾機關的常態運作？

評估標準如是否嚴重破壞主管的管理權、妨礙政策的有效執行、損害同事間的關係、洩露機密事項、減損本人職務表現等。

在這裡，機關必須具體舉證公務員言論對政府利益的損害，而不是只憑想像或長官覺得。如果尚不至於，就代表個人自由的效益高於組織紀律，機關必須容忍這種輕度的不和諧，故這一關又稱利益衡平或比例原則。