《公務員服務法》讓全台公務員變成34萬隻樹獺?

《公務員服務法》讓全台公務員變成34萬隻樹獺?
Photo Credit:海爾渥 / Hairworm@Flickr CC BY ND 2.0
我們想讓你知道的是

說到底,服務法管的太寬了,寬到難以劃出一個範圍,最後只好留給掌權者最大的裁量空間,就看他心情決定要不要開鍘。

唸給你聽
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文:黃重豪(台灣公務革新力量聯盟成員)

自從香港元朗地鐵站發生暴徒攻擊旅客,遭質疑「警黑一家親」後,連身為政府化妝師的公務員都看不下去。約500位新聞主任公開表示,再也受不了發新聞稿抨擊反送中成為例行公事,還要昧著良心把民眾跟暴徒劃上等號,更反對頂頭上司新聞處副處長要求各公營機構維護特首尊嚴。

隨後超過四萬名,約占全港四分之一的公務員走上街頭表達立場,當中還包括公務員事務局前任局長,與現任局長主張公務員應中立、忠誠形成強烈對比。

如果換作在台灣,這群公務員會怎麼樣呢?

香港公務員舉行反修例集會
Photo Credit: 中央社
香港公務員發起2日晚間,在中環進行反對修訂逃犯條 例集會,有數以萬計公務員和市民參加。 中央社記者張謙香港攝 108年8月2日
齊頭式禁止發聲,反正閉嘴就對了

他們不會立刻被質疑不中立,因為在這之前就會先卡到《公務員服務法》(簡稱服務法)〈第4條第2項〉:「公務員未得長官『許可』,不得以『私人』或代表機關名義,任意發表『有關職務』之談話。」

也就是說,管你中不中立、忠不忠誠,閉嘴就對了!所以過去這些人,都因多嘴而被處罰:

  • 疾管局副局長施文儀在臉書表示,台灣爭得美國免簽有名無實、中國學生加入健保會拖垮財政。因與中央立場不同,最後遭書面警告。
  • 監獄管理員林文蔚在媒體揭露,一位輕度智障受刑人與舍友發生性關係後,被關進獨居房,還遭電擊。最後林文蔚被記申誡2次。
  • 某郵局員工向媒體投訴,公司超時工作普遍、勞動條件惡劣,最後被記1大過。
  • 消防隊員徐國堯多次申訴工時過長未果,因而發起守護消防大遊行,結果在40天內被記2大過、6小過、6申誡而免職。
  • 台鐵員工黃德輝在普悠瑪翻車後,向媒體揭露內部問題。機關原擬懲處,後在輿論壓力下作罷。

他們被懲處的官方理由或有不同,但共通的導火線都是:擅自對外發言。

在現行服務法下,只要沒獲長官允許,無論是否被核定為機密、下班或上班時間、以個人或員工名義、私下或公開,一旦所談的事情跟職務、政府、政策沾到邊,通通都是違法的。

警消團體籲改善職災保障制度(1)
Photo Credit: 中央社
消防員工作權益促進會等警消團體15日在台北舉行「公 部門職災病保障何在?基層拒做免洗筷」記者會表示, 公務員職安法缺乏第三方監督與基層參與機制,導致對 職病者照護制度不完全,呼籲全面檢討。 中央社記者裴禛攝 108年8月15日

問題是,到底誰是那位最後的長官?科長、組長、司長、局長、部長、院長、總統,還是關公、媽祖?核准的程序又是什麼?上簽、口頭、便條、LINE,還是跪著上奏摺?職務該怎麼認定?假設以下這些人這樣說,關不關乎職務?

  • 高雄市經發局人員振臂高呼:「本市必將發大財」
  • 內政部人員吶喊:「同性也有結婚的權利」
  • 教育部人員碎唸:「拒絕教改把我的孩子當白老鼠」
  • 勞動部人員怒嗆:「罷工罷成這樣,我要怎麼教小孩」
  • 警察抱怨:「部長要來慰勞,我們卻要停休陪他唱〈我做你的靠山〉,根本是老萊子娛親,還唱什麼靠山,靠北到吐血」
  • 總務人員嫌惡:「辦公室有小強,好噁心喔」

說到底,服務法管的太寬了,寬到難以劃出一個範圍,最後只好留給掌權者最大的裁量空間,就看他心情決定要不要開鍘。他們還可以球員兼裁判,因為服務法規範的對象其實包括民選首長、政務人員,這些人更是一天到晚未經許可東家長西家短、把失言當真誠。

種種矛盾,都讓服務法淪為人治色彩濃厚的言論管制工具。那麼,公務員到底配不配有言論自由?

美國由訴訟實務,發展言論自由審查依據

言論自由貴為憲法白紙黑字,釋憲結果也接連加強保障,只是到目前還未觸及公務員的言論自由。

公務員一直背負著雙重角色,一來是雇主的員工,貫徹老闆的意志當屬天經地義。二來是國家的公民,表達自身意見本是天賦人權,況且以其深入政府、熟悉業務的戰略位置,更有利監督執政者。

這種紀律與人權的拉扯由來已久,連一向以人權自豪的美國,最初也抱著「不爽不要幹」的論調。例如1892年麻州最高法院院長就說:「公務員不願暫停憲法上的言論自由權,就沒有任用資格可言……一旦接受機關開出的條件而任職,就不能有所抱怨。」

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Photo Credit: Shutterstock/ 達志影像

直到1968年,才首度打開言論自由之門。高雄大學政治法律系教授楊戊龍在〈美國公務員言論自由的保障與限制:聯邦最高法院判決分析及其對台灣的啟示〉一文,便整理了美國公務員透過訴訟推進言論自由的進程,舉其要如下:

1968年,教師Pickering
  • 案件事由

Pickering投書媒體批評學校的預算分配問題,遭校方以影響校務為由將其免職。

  • 判決理由

預算分配是典型的公共議題,教師又屬公共社群的一員,投書亦不妨礙履行教學職務。

  • 控告結果

勝訴


1983年,檢察官Connick
  • 案件事由

Connick因拒絕調職,於是發問卷調查同事對調職政策、上司信任感、選舉壓力、申訴制度等的態度,因而遭解聘。

  • 判決理由

問卷除了少數題目外,其餘均屬個人宿怨的表達,並非公共議題。

  • 控告結果

敗訴


1987年,警長助理Rankin
  • 案件事由

Rankin在辦公室與同事私下聊到對白宮削減福利的不滿,還說:「如果有人再刺殺總統,希望他得手。」不料被人舉發,慘遭開除。

  • 判決理由

就算用詞再尖銳、激烈,也是公共言論的樣貌之一,況且Rankin並未擔任機密、決策、發言人等職,其私下言論對機關的損傷微乎其微。

  • 控告結果

勝訴


1994年,護士Churchill
  • 案件事由

Churchill在醫院私下聊到人力短缺與醫務管理問題,遭人舉報而被解雇。

  • 判決理由

法律並未界定言論自由的普遍標準,因而是否干擾組織正常運作,只能交給雇主判斷。

  • 控告結果

敗訴


2014年,教師Lane
  • 案件事由

Lane指控校方將她免職,是為了報復她出庭作證時,供出坐領乾薪的肥貓。

  • 判決理由

Lane以學校員工身分,就職責範圍對外發言,雖然內容違背雇主的意志,但任何人均有義務在法庭說實話,不管是否獲得上司授權。

  • 控告結果

勝訴


2006年,檢察官Garcetti
  • 案件事由

Garcetti認定警方不法取得搜索票,於是向上陳報建議懲處相關人員,結果不但被忽視,還遭到調職。

  • 判決理由

Garcetti利用公務職責地位所發表的言論,不能視為以公民身分發言,故無法享有言論自由保護。

  • 控告結果

敗訴

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Photo Credit: Shutterstock/ 達志影像

這些案例互有勝敗,顯示美國也沒有把公務員的言論自由當成理所當然,而且自由的界線到底在哪,依舊眾說紛紜。不過經過50年的判例累積,美國已經慢慢歸納出一套審查架構,亦即,以下三個關卡的答案若均為「是」,公務員的發言就受到保護:

1. 是否非出於職務責任?

評估標準如發言行為是不是在行使職權、是不是以機關員工的角色發言等。如果不是,就視同以公民身分發言。

2. 是否屬於公共議題?

評估標準如發言內容是否關乎社會多數人之事、是否意在揭發弊端、是否有實質惡意、是否僅屬個人恩怨等。這些須從發言的內容、形式、情境綜合判斷。

3. 是否嚴重干擾機關的常態運作?

評估標準如是否嚴重破壞主管的管理權、妨礙政策的有效執行、損害同事間的關係、洩露機密事項、減損本人職務表現等。

在這裡,機關必須具體舉證公務員言論對政府利益的損害,而不是只憑想像或長官覺得。如果尚不至於,就代表個人自由的效益高於組織紀律,機關必須容忍這種輕度的不和諧,故這一關又稱利益衡平或比例原則。

儘管如此,這個分析架構仍有適用的難處,因為大部分個案不是非黑即白,當事人也可能同時摻雜公私心,加上評估標準依舊抽象,導致法官還是傾向尊重機關的裁量權。

內政部表揚模範公務員 22人獲獎
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內政部長徐國勇(前排左4)25日下午出席108年內政部 模範公務人員表揚典禮,恭賀獲獎的22名模範公務人員 。 中央社記者黃麗芸攝 108年6月25日
盡速修了服務法,刪除「私人」兩字

而在台灣,由於服務法不分青紅皂白一律禁止發言,也不問內容是否真造成機關實質損害,使得實務上一直沒有發展出言論自由的審查依據。最後要不要處罰,還是長官,或長官的長官說了算,甚至處罰輕重會因輿論關注程度而有不同。

例如施文儀案,時任衛生署長邱文達態度相當低調,倒是行政院長陳冲要求人事總處介入調查,考試院長關中也說了重話:「文官要懂得隱藏政治立場,不要講超過政府政策的話,施文儀已經違反公務倫理。」又因民間及在野聲援,處罰程度迭生轉折。

2012年台灣長官們的指示,似乎與1892年麻州最高法院院長的論調有一點相似。

但官方並不是沒想過動服務法,2002年考試院會決議修正該條,但不是解禁,而是排除政務人員的適用,最後未經立法院通過。

2012年民進黨立委吳秉叡提案刪除「不得以『私人』或代表機關名義,任意發表有關職務之談話」的「私人」兩字。國民黨立委徐少萍立刻反制,不僅加碼禁止發表「與職務無關」之談話,還新增「公務員於各類媒體之發言,無論以具名或匿名方式為之,皆應受政府之明確規範」。惟兩者皆未過關。

2017年,時代力量再度提案刪除「私人」兩字,但一讀後即被擱置。今年5月,銓敘部又把修正案送進立法院,卻完全沒有更動該條。

不處理的結果,就是放任問題繼續發酵。例如長期在媒體及公開場合談論公共議題的外交官劉仕傑,最近將工作心得出版成書,外交部立刻函請銓敘部解釋有無違法,不料銓敘部又將球踢回來,表示個案是否逾越紅線,要由所屬機關認定。

顯然,兩個機關推來推去,誰都不想當那個壞人,尤其個案又是知名人物時,搞不好還惹得一身腥。又試想,如果只是一個沒沒無聞的小公務員,是不是就是該死?

放著這條不改,還會跟鼓勵揭弊產生衝突,例如普悠瑪事故之後,許多媒體披露台鐵的問題,這些當然是員工冒著被懲處的危險透露出去的。反之,要是大家都乖乖「守法」,讓外界只能取得經過長官許可的內容,哪一種對公共利益的危害比較大呢?

如果我們不希望國家花了那麼多錢,就只為了養34萬隻不要想太多、不要講太多的樹獺,那現在最簡單的辦法就是刪了服務法那「私人」兩字。

但公務員也不要以為自此天寬地闊、銓敘部也不必擔心門戶洞開,因為若有不當言論,仍然回歸《公務人員考績法》、《公務員懲戒法》、《公務人員行政中立法》、機關的內部規範、職系的專業倫理來處理。

正是已有這麼多的紀律規範存在,更顯示全面鎖死公務員的言論自由,根本沒有必要。

責任編輯:彭振宣
核稿編輯:翁世航

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