美元武器化:特朗普正式揭開「新冷戰時代」貨幣戰爭

美元武器化:特朗普正式揭開「新冷戰時代」貨幣戰爭

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過去美國領袖重視多邊談判,貿易及金融的全球化建築在美元的基礎上,多數國家的外匯準備也已美元為主。但在新冷戰時代,特朗普高舉「美國第一」的大旗,以美元為武器威嚇各國,各國利益卻未必與美國完全一致。

自從特朗普(Donald Trump)上任,美國政府以經濟制裁作為外交手段的方式屢見不鮮,原因在於美國冷戰後去除了蘇聯的威脅,在全球地緣政治上逐漸成為一國獨大的美國霸權主義。但另一方面,越戰及伊拉克戰爭後,美國國內對政府採取軍事行動造成人員傷亡有相當多負面的反應,這使得美國政府近年來轉向採行經濟制裁的手段,來實現外交及軍事意圖。

但經濟制裁在全球化的經濟體系中,被制裁目標國非常容易規避美國的介入,藉著與非美國的第三國經濟體進行交易來降低經濟制裁的效果。這便逼迫美國必須藉由美元在全球貿易的基礎貨幣的地位,以二重制裁(secondary sanction)禁止第三國與制裁目標國進行相關交易。此種「美元武器化」的制裁方式,使得非同盟國也不得違反美國對敵對目標國的制裁,但最終造成各國之間的反彈。

以傳統的國際關係理論的邏輯來看,經濟關係越緊密的經濟體之間,各國政府會優先考慮政治軍事的對抗對其經濟的影響,來降低雙方發生外交衝突的機率。但觀察家發現,在特朗普時代的結論正好相反。美國利用其他國家對美國市場及金融體系的依賴,以此基礎進行經濟制裁。而經濟關係與美國越緊密的國家,越容易被美國經濟武器化的政策牽制。尤其在美中及美墨貿易戰,特朗普利用中國及墨西哥對美國外銷市場的高依存度,以關稅及經濟制裁為武器,對中國的電訊科技業及墨西哥的移民進行國家安全的對抗,這是和以往出兵伊拉克完全不同的另類戰爭。

舊冷戰時期,美國與盟友(包括中國)利益較為一致,在外交政策採取共識協商的情況下,盟友與美國並無太明顯衝突。但現今特朗普強調「美國第一」政策往往不顧盟國的利益,進行單邊主義的外交及經濟制裁。盟國雖反對,但特朗普利用盟國在過去長時間依賴對美國經濟及金融體系的弱點,以金融武器化政策強迫其他國家加入經濟制裁,而在伊朗限核協議上,完全反映出其他盟國意見的不一致性。

現今英法德三國的國家利益與美國已有顯著的不同,對於伊朗制裁也顯露出西方國家較少見到的完全不同方向的外交反映。美國借美國市場及美元的地位,以二重制裁為要脅逼英法德大企業就範,不得與伊朗進行貿易,否則將失去與美國企業交易的資格,此舉引起了西歐國家的不安,尤其在歐洲經濟不佳的情況下,英法德三國聯合籌劃了非美元交易系統,試圖突破特朗普設下的貿易界線,並挑戰美元的長期主導地位。

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Photo Credit: AP/達志影像

全球金融與SWIFT系統的發展

環球銀行金融電信協會(Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication,SWIFT)是監管全球金融體系運作的基礎。歷史源於1973年美國及歐洲主要銀行在比利時布魯塞爾所共同創立,主要功能為跨國銀行金流的資訊傳遞系統。雖然歐盟身為監管機構,但美元早已是世界主要的貿易基礎貨幣,美國銀行主導性無法被取代與動搖。

SWIFT今日已成為控制絕大多數跨國支付的資訊及交易指令的平台,通常跨國匯款時,銀行皆會要求填註SWIFT code,以便匯款順利進行,而這重要的背景使得SWIFT交易資料庫成為了世上最有價值的跨國金流資料中心。在2001的紐約911恐怖攻擊事件發生後,美國財政部成立恐怖組織金融監控計畫(Terrorist Finance Tracking Program,TFTP),並要求SWIFT提供相關資料。從此以後,SWIFT遂成為美國打擊恐怖組織的重要武器。

在前次對伊朗實施經濟制裁時,美國便要求取消伊朗金融機構使用SWIFT的資格,這使得全球金融機構無法與伊朗進行支付。因此於P5+1(美英法俄中+德)對伊朗進行限核談判時,伊朗強烈要求恢復其銀行使用SWIFT資格。此次美國單方面退出伊朗限核協議,但仍然要求SWIFT不得提供金融機構與伊朗金銀行的支付服務,這使得反對退出協議的歐盟國家感到不安。這種金融市場武器化(weaponization of financial market)的非傳統軍事對抗已經引起美國西方盟友極大的反彈,並採取將影響未來美金為全球貿易基礎貨幣的因應措施。最後英法德三國決定成立非美元支付系統,以便規避SWIFT的監控。

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Photo Credit: Reuters/達志影像

歐洲設立INSTEX取代美元交易

二戰後冷戰時期至今,英法德為主的西歐國家與美國在主要的外交及軍事政策上方向及國家利益大致相同,除了少數事件外(例如1956年蘇伊士運河事件),美國與西方盟友皆一致行動,包括了伊拉克戰爭與對俄羅斯的經濟制裁。

而在《伊朗核協議》合作方面,奧巴馬(Barack Obama)時期與安理會成員及德國(5+1)與伊朗達成協議,當時撤銷了對伊朗經濟的制裁措施。在美國總統特朗普上台後,美國不顧西方盟友的反對,單方面退出聯合國通過的《伊朗核協議》,並對伊朗重啟石油禁運及相關經濟制裁。美國的制裁除對本國企業適用外,對外國企業也以二重制裁的方式,以美國市場的進入權為威脅,禁止其他國家的企業與伊朗進行經濟制裁項下的交易。

除此之外,美國更以SWIFT監控並禁止全球企業與伊朗進行貿易時外幣匯款。這也是為何英法德三國會宣布建立一個非美元結算跨國系統INSTEX (Instrument in Support of Trade Exchange)的原因。根據歐盟針對美國退出《伊朗核協議》所實施的經濟制裁,歐盟隨後宣布了阻絕法條(blocking statue)適用於美國對伊朗的經濟制裁。換言之,歐盟企業不需要遵守美國對伊朗制裁的規定。