《香港人權與民主法案》的前世今生:《馬格尼茨基法案》與美國的人權法案外交

《香港人權與民主法案》的前世今生:《馬格尼茨基法案》與美國的人權法案外交
Photo Credit: AP / 達志影像
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本文簡單回顧《馬格尼茨基法案》的制定過程,看清背後華盛頓的內政博弈及之後美俄關係的轉變,或可為《香港人權與民主法案》和中美關係前景帶來反思。

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文︰王家豪(香港教育大學社會科學系研究助理)、羅金義(香港教育大學社會科學系副教授)

香港的「反修例運動」持續將近三個月,備受國際層面關注。不少抗爭者的寄望之一是美國國會通過《香港人權與民主法案2019》(例如上月中旬大專學界為此有集氣大會,下旬公民黨有代表赴美積極遊說,香港眾志這個月也會再度赴美接力工作),借助國際社會的力量去保障香港的人權和自由。有學者更認為它的通過勢必改寫整場運動的局勢(另,可參看7月中由高教公民等22個「傘後專團」發表的聯合立場書)。

《香港人權與民主法案》與針對俄羅斯的《馬格尼茨基法案》(2012年)相似,由華盛頓內部政治博弈主導而促成。這些法案或多或少足以影響他國的人權狀況,最終也影響美俄(將來會是美中?)關係,甚或全球局勢。我們不妨簡單回顧《馬格尼茨基法案》的制定過程,看清背後華盛頓的內政博弈,以及之後美俄關係的轉變,也許可以為《香港人權與民主法案》和中美關係的前景,帶來一些反思。

俄國律師之死與美國制裁

俄國律師馬格尼茨基(Sergei Magnitsky)於2007年揭發巨額的官僚詐騙案,涉案金額高達2.3億美元,俄國內政部官員涉嫌其中。輾轉之間他反而因「涉嫌逃稅」而被捕,拘留期間相信在牢中被虐打、缺乏適當醫療照護致死,轟動國際輿論界。俄國政府勒令國內的人權理事會進行調查,調查結果卻指稱馬格尼茨基是死於心臟病,無任何官員需要負責。

馬格尼茨基的僱主、美國富商布勞德(Bill Browder)積極遊說美國國會通過《馬格尼茨基法案》,對涉案和其他侵犯人權的俄國官員實施制裁,凍結他們在美國的資產,禁止他們入境美國。法案於2012年通過,目前共有55名俄國人被列入黑名單,當中包括不少普京的親信和打壓同性戀者的車臣總統卡德羅夫(Ramzan Kadyrov)。2016年,美國國會制定《全球馬格尼茨基人權問責法》,將原先法案的覆蓋範圍擴展至全球;全球也有至少六個國家通過了相近法案(包括英國和加拿大),西方還有好些國家在於考慮、審議相關立法(包括歐盟、法國和澳大利亞)。

俄羅斯外長拉夫羅夫曾警告美方,制定《馬格尼茨基法案》是干涉俄國內政,通過法案將會嚴重損害兩國關係。這警告聲若雷鳴,究竟當時華盛頓是如何研判形勢?儘管當時華盛頓各派已呈兩極化的趨勢,但民主共和兩黨對通過《馬格尼茨基法案》卻取得共識,要藉此回應俄國每況愈下的人權狀況。相反,主張美俄關係正常化的時任總統奧巴馬試圖阻撓法案通過,動員國務院、財政部、國安會等進行遊說工作。另一方面,奧巴馬推動國會廢除1974年通過的《傑克遜-瓦尼克修正案》(Jackson-Vanik Amendment,以貿易制裁懲治蘇聯限制公民移民自由),深信貿易關係正常化才有利於改善美俄關係;若然《修正案》未能廢除,美國或將失去俄國市場的潛在利益,同時違反世貿的互惠原則。

有見及此,國會將《馬格尼茨基法案》和《傑克遜-瓦尼克修正案》捆綁起來,最終在參議院(92對4)和眾議院(365對43)均獲得大比數通過;奧巴馬未有動用否決權,避免進一步損害白宮與國會的關係。

《法案》得以通過是國會政治的結果——美國奉行三權分立,總統與國會互不從屬。莫斯科為此責怪奧巴馬,後者有苦自知。不過,誠如拉夫羅夫所言,華盛頓的(總統)府(國)會矛盾、黨派鬥爭確是足以左右人權法案的審議大局。奧巴馬政府的對俄政策以務實為主,卻被不少政客批評為退縮軟弱。在2012年美國總統大選期間,挑戰奧巴馬連任的共和黨候選人羅姆尼就指責俄羅斯是美國的「頭號地緣政治敵人」。

府會之爭與《香港人權與民主法案》

跟審議《馬格尼茨基法案》的情況相似,華盛頓的府會之爭對審定《香港人權與民主法案》的影響舉足輕重。《香港人權與民主法案》要求國務卿定期審視香港的自治狀況,對損害香港人權的官員實施制裁,也建立總統權力以外的機制去取消「香港獨立關稅區」地位。

隨着美國參議院多數黨領袖麥康奈爾(Mitch McConnell)和眾議院議長佩洛西(Nancy Pelosi)等紛紛表態支持,831大搜捕之後參議院民主黨領袖舒默(Chuck Schumer)也呼籲國會下週復會後應盡速通過法案,此議幾成兩黨共識。國會議員的投票取態其實或多或少反映今天的民情:皮尤研究中心(Pew Research Center)的民調透露,六成美國人對中國反感、24%受訪者視中國為美國的最大威脅。

適逢明年是美國的總統大選年,大部分民主黨總統參選人聲援香港,批評特朗普對中國軟弱,鮮有就香港局勢表態,未能捍衛美國的核心價值。素來批評民主黨人對華軟弱的特朗普,被指憂慮香港示威會影響貿易談判而選擇對此謹慎回應,更一度稱之為「暴亂」。上月中旬特朗普卻在Twitter突然連發多篇貼文評論香港情況,將之與中美貿易談判掛鈎,態度「一貫地」令人難以捉摸。他的態度急轉,有評論將之聯想到當年的奧巴馬,是被政敵急逼的反應;也有指他貫徹風格,看準時機做「Deal-maker」。

人權法案影響雙邊和全球局勢?

當年美國國會制定《馬格尼茨基法案》期間,時任國務卿希拉莉曾向拉夫羅夫贈送一枚紅色「重啟」(reset)按鈕(當時一度被誤譯成俄文的「overload」,即「超負荷」,成為一時「佳話」) ——奧馬巴政府致力「重啟」與俄羅斯之間的關係,例如放棄在波蘭和捷克建立導彈防禦系統、協助俄國加入世貿等,但《馬格尼茨基法案》使美俄關係正常化的心血付諸流水。

俄羅斯總統普京推崇「現實政治」,認為外交應先考慮國家利益,對華府以人權議題犧牲兩國關係大惑不解。美方強調《馬格尼茨基法案》只針對個別違規官員,而不是整個俄國,但莫斯科決意採取反制措施。俄國國會通過《季馬·雅科夫列夫法案》(Dima Yakovlev Law──2008年俄國兩歲小孩雅科夫列夫誤被美國養父反鎖在車上,最終中暑死亡),禁止美國人領養俄國孤兒。不過,措施對俄國孤兒的傷害遠比美國政客為大,多個國際組織亦批評這法案侵犯人權。

莫斯科嘗試把美國勢力絕緣於俄國內政,例如對非政府組織制定《外國代理人法》以干預收取外國資金的非政府組織、終止美國國際開發署的所有援助項目。同時,俄國立法禁止政府官員持有海外資產,否則將面臨最高1000萬盧布(約15萬美元)罰款和五年監禁。除了減低俄國官員被外國挾持的風險之外,普京期望資產回流能整治管治團隊的紀律。

至於美方制定《香港人權與民主法案》,中國外交部屢次批評是干涉中國內政、破壞中美關係,但至今未有提及任何反制措施,各界都對中方將如何回應十分關注。俄國以「以牙還牙」的冷戰技倆應對《馬格尼茨基法案》,結果是美俄關係逐漸失控,俄國亦向孤立主義道路靠得更近。中國經濟依賴外貿,跟俄國的發展模式大不相同,一旦被受孤立,中國崛起或將受到抑制。外界憂慮北京會偏執冷戰思維,將中美對抗進一步升級,這對全球局勢穩定或會造成衝擊。觀乎中美博弈的全盤格局,香港議題總比貿易談判和軍事衝突容易緩解吧?如果因為誤判香港情勢而觸發新冷戰局面,並非明智之舉?

已故美國資深參議員麥凱恩和不少對俄反對派曾經諷刺,《馬格尼茨基法案》是「親俄」法案,因為它只不過針對個別失職官員。其實根據俄國獨立民調機構Levada Center透露,43%俄國人支持《馬格尼茨基法案》,遠較反對的22%為多。香港的情況多少與之不謀而合,不少社會人士要求特區官員為修例風波問責,可惜相關機制和渠道虛有其表;有人呼籲借助國際力量去為這座國際城市追求人權公義,真的難以諒解嗎?香港人不假外求,又該當如何?

(本文簡短版刊登於《亞洲週刊》第33卷36期。)

責任編輯︰鄭家榆
核稿編輯︰黎家樂

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