安倍碳中和的許諾與失落——日本政府面對氣候變遷的「長期戰略」有效嗎?

安倍碳中和的許諾與失落——日本政府面對氣候變遷的「長期戰略」有效嗎?
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雖然日本政府在不同政策規劃中,推出許多氣候或能源政策,但實際爬梳2019年日本政府投資於能源的預算,約80%還是投在核能及化石燃料上。

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文:陳喬琪(臺灣大學風險社會與政策研究中心助理研究員)

2019年G20峰會已順利於日本大阪落幕,會議中各國一大重點聚焦於環境、氣候、能源議題上,但大阪G20峰會的決定並無任何法定效力,因此各國在會議上僅為共識討論。期間,美國川普總統試圖影響其他成員國,想降低氣候變遷對於全球的重要性,但其他19個成員國對於氣候還是十分重視,在川普與其他成員的鬥爭中還是達成最終宣言

時任英國首相梅伊(Theresa May)、法國總統馬克宏(Emmanuel Macron)、德國總理梅克爾(Angela Merkel)等,都提出氣候變遷對於各國長期發展的重要性,且認為巴黎協議是不可逆的(irreversibility),並強調會履行協議承諾。梅伊在大阪G20 峰會中,主導氣候變遷議題的討論,呼籲其他國家要參考英國方式,具體立法實現2050年零淨碳排放目標,馬克宏則於大阪G20峰會前將氣候變遷議題稱為本次會議的「紅線」(red line),並表示峰會聲明上必須強調氣候行動,否則法國不會簽署。

峰會期間,馬克宏也強力抨擊美國試圖淡化氣候變遷的作法。梅克爾在總結大會時表示,G20的成員當中19國對於氣候政策看法與去年於阿根廷的結論並無差別,都承諾會實施減碳,並於2020年檢視成果,於2050年要達氣候中和。此外,中國及法國都承諾將於明年實施更具野心的減碳計畫,英國、智利、法國、德國、荷蘭及西班牙都公開聲明到2050年需達氣候中和。

而根據2015年的巴黎協議,各國將在2020年前盡快向聯合國提交減碳的長期願景,規劃2050年全球溫室氣體排放量必須幾乎為零,才有可能達到全球朝向本世紀末平均溫升低於1.5℃的共同目標。

令人失望的安倍氣候政策

其中身為溫室氣體排放大國、亦為G20主辦國的日本,欲憑藉主場優勢,於大阪G20峰會前先提前釋出日本長期成長戰略,以示日本對於減碳之貢獻,然而在此次日本內閣府核定的「基於巴黎協定做為成長戰略的長期戰略(パリ協定に基づく成長戦略としての長期戦略)」(2019年6月11日核定,以下簡稱長期戰略),仍受到日本各界許多質疑,認為不夠積極達到減碳效果。

當中最大爭議在於日本並無規劃讓燃煤火力廠退役、將核電做為低碳電力來源、過度依賴於不確定的技術,如碳捕獲及封存技術(Carbon Capture and Storage, 以下簡稱CCS)、或碳捕獲與再利用(Carbon Capture and Utilization, 以下簡稱CCU)等,這些政策規劃都是沒有明確地思考永續發展、推動能源轉型或強化改變生活方式來走入低碳社會。大阪G20峰會期間,甚至有NGO團體350.org發出皮卡丘抗議行動,呼籲安倍政府停止投資煤炭等高污染能源,並將資金投入再生能源中。

在長期戰略研擬草案後,由日本環境省作為幕僚,公告2019年4月25日至5月16日以網路、傳真或信件方式徵詢公民意見,至截止日共徵得880個意見,最後彙整成70個議題並回覆,此外,環境省也在5月14及15日辦理兩場研討會以促進與民眾之意見交流。但可惜的是日本政府為在大阪G20峰會前趕出長期戰略定案而幾乎無任何修訂,且過程亦被NGO批評有些草率。

民間學者都批:只談願景和創新技術,不設定具體減排目標

根據本次公民意見徵詢結果,多數意見還是認為長期戰略顯示日本政府政策設計並無實質達成巴黎協議的意願,如2050年淨零排放目標在長期戰略中,僅以「由可能的地區、企業等於2050年達到碳中和」、或「將於本世紀後半將儘早實現溫室氣體零排放的目標」等用語不明確的方式帶過,讓民眾質疑長期戰略對於減碳之目標及年份實質效益,官方則不斷搬出長期戰略用意為為未來制訂應有的展望,因此僅提供願景(vision),並提出大量可能的技術選項,如不同能源來源、或CCS及CCU非連續性創新策略等,以作為所有利害關係者努力的方向。

民眾及公民團體對日本戰略之建言包括:

  1. 必須重新檢視2030年能源結構(如核能20-22%、燃煤26%、再生能源22-24%等)。
  2. 針對長期戰略願景:在本世紀後半儘快實現溫室氣體實質零排放,需於2050年達溫室氣體減少排放80%的目標不夠積極,應設定2050年溫室氣體達實質零排放,且在繼續使用核電和燃煤狀況之下,又依靠具不確定性的創新技術是很違背的。
  3. 燃煤發電不利於減碳,應該中止新建電廠並規劃廢除現役電廠。
  4. 核電廠不應該是低碳電力來源,應聲明核電退役,包含第四代反應爐。
  5. 不應該依賴CCS / CCU等具不確定性的“創新”等風險技術。
  6. 必須更思考節能的效益,至少在電力方面應設定100%再生能源目標。
  7. 應停止輸出不適合當地地方的基礎設施,海外支援應該考慮永續及人權。
  8. 為了在2050年前淘汰燃煤及其他化石燃料,需引入碳定價機制,長期戰略中僅提到需要進行特殊和技術性討論是不夠的。
  9. 長期戰略不應規劃每六年審查一次,應至少每三年審查一次,因若已確定目前戰略內容規劃有不足,將只能在2025年重新檢討,時間上已太遲。

此外,日本NGO團體及學術界也在5月9日於眾議院召開會議,與官方代表、議員、NGO及市民等對話,觀察由NGO團體及學術界針對長期戰略草案提出的批評及疑問,不難看出與公開徵詢的民眾意見有大幅重疊之處,NGO與學者開會時提出之相關意見包括:

  • 過度仰賴具不確定性的創新技術

世界自然基金會(WWF)、日本地球之友(Friends of the Earth, Japan)及東北大學東北亞洲研究中心環境科學研究科明日香壽川教授都強調長期戰略草案中單強調依靠CCS或CCU這樣未知的技術是存在很多風險的,因這些技術尚處於研發階段並非短期間就可以快速推展應用。若現在開始規劃長期減碳路徑,應該要實際配合巴黎協議的目標來整合日本能源基本計畫及能源結構配比,若僅冀存希望於未來才可能開始啟用之技術、並在正式減碳報告中僅強調以創新技術的發展減碳,將會無法達到設定的減碳目標。

  • 缺乏完整一致的長期減碳目標設定及因應規劃

氣候網路(Kiko Network)理事指出,日本政府從過去至今,提出不同版本的減碳目標—制訂的減碳基準比較不斷改變,讓減碳路徑不明確。

除了減碳目標企圖心不足且無法依循外,針對燃煤發電這一大排放源也未有積極因應作法。氣候網路理事提到,日本面臨最大的問題還是在全球減碳進程中,仍持續規劃的燃煤。

日本減碳
Photo credit:Kiko network

根據氣候網路的整理,2012年後日本持續規劃50座新的燃煤機組,並在2020年會啟用七座燃煤機組。不僅在境內有這樣的規劃,針對海外,日本企業更持續投資火力發電廠,可惜的是,今年4月在一場長期戰略懇親會中,日本產業團體與安倍首相針對日本燃煤電廠的退役計畫做了討論,直接否決了日本國際協力機構理事長北岡伸一的全面廢止燃煤火力發電提案,最終僅表述「盡可能降低燃煤火力發電的依賴度」。

  • 再生能源目標設定企圖心不足

ISEP環境能源政策研究所則提出長期戰略中應具體設定100%再生能源之規範,因目前以能源基本計畫中規劃的電力結構佔比,只有規劃2030年的再生能源目標佔22-24%,比起其他歐洲國家,日本的再生能源目標訂定低落。

對此,世界自然基金會(WWF)表示,日本可以強化再生能源目標為2030年達35%以上、2050年達100%。明日香壽川教授則指出,雖然日本政府在不同政策規劃中,推出許多氣候或能源政策,但實際爬梳2019年日本政府投資於能源的預算,約80%還是投在核能及化石燃料上。

他同時也將長期戰略形容為加拉巴哥症候群(ガラパゴス化)的因應暖化政策,因為長期戰略規劃並無考慮其他因素如節能、再生能源及未來人口減少而能源需求降低等發展,而是不斷重複提到想依賴不明確的創新技術來減碳,但放眼望去全球其他國家,在沒有預想依賴創新技術下,也可以積極規劃發展100%再生能源的發展路徑,簡單而言,長期戰略中都在談技術,但是對於能源佔比的具體數值及目標都沒有著墨。

  • 減碳及能源規劃整合性及配套設計低落

原子力資料情報室(Citizens' Nuclear Information Center, CNIC)表示,在日本長期戰略草案、能源基本計畫提到2030年,電力結構中核電比例要恢復到20-22%的設定是沒有設定節能野心的。

以目前申請中、合格或運作中的核電廠來看,到2030年的總發電推估僅能達到1,692億度,約能達到能源基本計畫裡總需電量10,650億度的16%,尚約438-651億度的不足量,還需要七到十座新設核電廠才有辦法達核能佔比20-22%目標。

針對完整減碳配套因應措施,世界自然基金會(WWF)則表示日本需強化能源效率改善目標,如規範建築最新節能技術,且既有建築要有節能基準義務化責任、運輸部門則需於2050年前達100%電動化或氫燃料化、燃煤發電廠的退役及碳定價機制的引入等。

  • 一意孤行的日本「長期戰略」

從民眾意見到NGO反應,都不難看出這次安倍政府趕在大阪G20峰會前發表的長期戰略都不盡理想,無論是NGO、民眾或學者,都對於長期戰略模糊的字眼及宣示性的口號存有許多疑惑,面對國際上已有挪威、瑞典已將溫室氣體淨零排放目標入法,英國及法國正著手修法及德國商研是否將淨零排放入法之際,日本的長期戰略更顯不足。

固然創新技術CCS或CCU的發展指日可待,也是國際上重要的氣候技術發展,但這不應該成為日本延後減碳政策的理由,長期戰略中應該要呈現的是現在就可以做的減碳策略,如規劃火力發電廠退役或節能等,或可以實際規劃更完整的投資環境給相關技術創新的企業等。

這次日本政府研擬長期戰略的過程到定案,是存在許多瑕疵的,包含將重心放於技術發展的執念及懇親會中與產業界、與對其他民眾、NGO的不平等對話,都造成的這次民間對長期戰略的失落。

聯合國2019年9月將召開的氣候行動峰會(Climate Action Summit)預計將成為UNFCCC COP25前第二波各國遞交減碳長期戰略的重要時程,臺灣勢必將因應國際趨勢提出自身的長期減碳發展策略,過去臺灣的氣候、能源及永續相關政策與日本雷同,也散落於不同層級及部門中,這次日本長期戰略研擬過程的不圓滿,或許可以成為我們檢視臺灣研擬減碳長期發展的借鏡。

同時也可以想想德國經驗,以更高層級整合氣候政策,在2018年成立國家級廢煤委員會,以確立減煤時程及政策進程,兼容地討論各部門政策,更以聯邦法《氣候行動法》保障氣候變遷行動以及溫室氣體減量目標。

延伸閱讀
參考資料
  1. G20 Osaka Leaders' Declaration.
  2. Nossiter A. (2019, June 26). Macron Calls Climate Change a ‘Red Line’ Issue at G20, Rebuking Trump. The New York Times.
  3. Important signals on trade, digitalisation and climate protection
  4. パリ協定に基づく成長戦略としての長期戦略
  5. Pikachu joins the Climate Emergency ahead of g20.
  6. 公開意見徵詢結果回覆
  7. 日本公民團體針對日本長期戰略之意見
  8. 安倍首相與產業界針對日本長期戰略之懇親會
  9. 倪茂庭(2019)氣候模範生的下一步─德國氣候行動法

責任編輯:李秉芳
核稿編輯:楊之瑜