《遊牧世界的市民城市》:許多偉大的計畫背後,都有一位富有創造力的官僚

《遊牧世界的市民城市》:許多偉大的計畫背後,都有一位富有創造力的官僚
Photo Credit:馬可孛羅

我們想讓你知道的是

在官僚系統的創造力和城市的成功之間,存在一條直接的連結。一個在經濟和社會方面成功的城市,若沒有創造力、創意和投入的官僚體制,是不可能變得敏捷、有吸引力和永續發展的。

文:查爾斯・蘭德利(Charles Landry)

創意官僚

城市生活需要好的公共官僚體制,而這些需要重新改造,以開發城市、市民與企業的潛力。這需要一種不同的思維方式,好重塑它們的組織文化。它的兩個重點是,要把「不行、因為」文化,轉變為「可以、如果」文化。這是半杯水(half glass full)的手法,寧可用心傾聽,並找出機會,而不是看到問題再試圖協助,意謂著它需要以戰略原則與靈活策略的方式來運作。這些原則鼓勵彈性更為靈活的計畫,以應對不斷趨近與升高層級的全球危機。官僚系統面臨一個巨大且急迫的任務,要幫忙創建一個用正確法規或獎勵措施、與監管單位共同支撐的更公正更平等世界。這需要在符合二十一世紀的背景框架下,構建一個能善用它所有道德、創造力和智慧資源的官僚系統,重新獲取其獨特的領導地位。然而,數十年的改革和挑戰,已然讓許多官僚體制一蹶不振——讓它們對自己之於民選政府和其他利益團體的合法角色與威信充滿懷疑。

「創造力」和「官僚」很明顯是兩個有緊張關係的詞。創造力注重機智、想像力、調適性和靈活度。對自己說出「官僚」(bureaucracy)這個字,你會想到什麼?

大概是我們曾反射性地屈從,以及有哪些官員和公部門等的老生常談。愚蠢的規定、懶惰又自滿、難以理解的表格、繁文褥節、低效率、錯綜複雜、薪水過高、浪費資源——一連串負面的意涵,這還不是全部。不過,官僚體制最為人詬病之處,通常也是避免權利濫用的保險。那些在公家機關服務的人,往往是極佳的制度維護者。因此,儘管我們批評許多現行的官僚制度,也同時相信可能有另一種官僚機制的存在。

官僚制度的標準化規則、階級和程序,原本的設計是建設性的,或至少是有效和公平的。這些制度的制定,是為了解決當時的問題,也因此反映了年代的文化。這些文化更加畢恭畢敬、更為由上而下注重階級、更為專業主導,卻不在乎情感處理上的智慧。它們認為最好的就是建構系統化程序,好讓決策變得透明和公平,曾被視為良善與現代,如果從技術治國的角度來看的話。然而隨著發展,弱點紛紛出現。解決問題的方式變得機械化,而提前規畫似乎可透過「預測和提供」(predict and provide)這樣的風氣來達成。

在一個棘手問題縱橫交錯和複雜風險環環相扣的世界,這樣的方法頂多是次優的,而且在最糟的狀況下還會導致功能失衡。新的官僚體制將利用最好的數位優勢、卻不會讓科技在發展中失去人性。它的「伎倆」(modus operandi)是透過與其社區更多的共同創造和平等交流,來刺激自身與環境。這需要新的思考與解決問題的方式,特別是跨公、私與民間三方建立夥伴關係的能力。

只是為了追求效率或太執著於行政規範的官僚體制,是極度浪費人的努力和才能的。那是一種無限上綱的氣力付出、一種能讓機構勉強稱之為成功的空幻資源。每個人都有一個巨大的「自由裁量」(discretionary)的努力倉庫,每天做出付出或保留。自由裁量努力指的是,每個人有能力做到的和他們實際表現的落差。制度則可以鼓勵或阻礙人們做出這種貢獻。包括我們自己進行的許多研究,都顯示當人們感到受挫時,機構會損失30%到50%的潛在付出。相反的,人們不求表現、找想法、解決問題、改善工作環境、幫助他人,可能會感到沮喪、無聊、有壓力或封閉自我。

啟動這種能量的基本要素,在於領導的態度,把機構視為共同的努力,每個人在組織內外的貢獻都是不可或缺的,這需要一個允許而非處處限制的系統及能提昇優勢的能量。許多研究都指出,這需要廣泛的領導力而不是管理,只有系統需要管理,人們需要被引導。

原則上,在公共官僚體系裡有隱藏的潛力和束縛的人才。如果有機會,人們是可以做更多,然而多數人覺得大材小用,並且陷入狹隘的自我表達裡。行政系統、組織和個人間無情束縛的嚴苛方法論,限制了許多可能性。在官僚系統的創造力和城市的成功之間,存在一條直接的連結。一個在經濟和社會方面成功的城市,若沒有創造力、創意和投入的官僚體制,是不可能變得敏捷、有吸引力和永續發展的。

事實上,許多偉大的計畫背後,都有一位富有創造力的官僚,想方設法制定讓他們能朝積極方向去運作的法規。局處裡的個人可以改變一個單位的文化,隨著時間演化,甚至能夠影響整個官僚系統。許多事件開始爆發,一些改變更是因為市民公然違反規定,而不得不做出的調整。儘管有些案例來自英雄式的勇氣,不幸的是,也有不少因為悲慘案例觸發的變革。做為個體,富創造力的官員可以塑造城市,但是關鍵性的群眾可以重塑官僚系統本身,具體推動由最佳代言人所示範的價值觀和品質。官僚體制形塑並影響城市的情緒,而它們的城市創造力可以幫助社區彌合分歧,找到「共同點」(the common)。

在許多案例中,我記得兩位有趣的官員。安靜且不張揚的林崇傑是其中一位,他是台北市都市發展局的次級主管,非常熟悉創意環境營造的微妙生態,知道如何讓市場「轉彎」,制定同時能鼓勵青年創業、又能挽救大稻埕傳統知名迪化街區的法令。