《遊牧世界的市民城市》:許多偉大的計畫背後,都有一位富有創造力的官僚

我們想讓你知道的是
在官僚系統的創造力和城市的成功之間,存在一條直接的連結。一個在經濟和社會方面成功的城市,若沒有創造力、創意和投入的官僚體制,是不可能變得敏捷、有吸引力和永續發展的。
文:查爾斯・蘭德利(Charles Landry)
創意官僚
城市生活需要好的公共官僚體制,而這些需要重新改造,以開發城市、市民與企業的潛力。這需要一種不同的思維方式,好重塑它們的組織文化。它的兩個重點是,要把「不行、因為」文化,轉變為「可以、如果」文化。這是半杯水(half glass full)的手法,寧可用心傾聽,並找出機會,而不是看到問題再試圖協助,意謂著它需要以戰略原則與靈活策略的方式來運作。這些原則鼓勵彈性更為靈活的計畫,以應對不斷趨近與升高層級的全球危機。官僚系統面臨一個巨大且急迫的任務,要幫忙創建一個用正確法規或獎勵措施、與監管單位共同支撐的更公正更平等世界。這需要在符合二十一世紀的背景框架下,構建一個能善用它所有道德、創造力和智慧資源的官僚系統,重新獲取其獨特的領導地位。然而,數十年的改革和挑戰,已然讓許多官僚體制一蹶不振——讓它們對自己之於民選政府和其他利益團體的合法角色與威信充滿懷疑。
「創造力」和「官僚」很明顯是兩個有緊張關係的詞。創造力注重機智、想像力、調適性和靈活度。對自己說出「官僚」(bureaucracy)這個字,你會想到什麼?
大概是我們曾反射性地屈從,以及有哪些官員和公部門等的老生常談。愚蠢的規定、懶惰又自滿、難以理解的表格、繁文褥節、低效率、錯綜複雜、薪水過高、浪費資源——一連串負面的意涵,這還不是全部。不過,官僚體制最為人詬病之處,通常也是避免權利濫用的保險。那些在公家機關服務的人,往往是極佳的制度維護者。因此,儘管我們批評許多現行的官僚制度,也同時相信可能有另一種官僚機制的存在。
官僚制度的標準化規則、階級和程序,原本的設計是建設性的,或至少是有效和公平的。這些制度的制定,是為了解決當時的問題,也因此反映了年代的文化。這些文化更加畢恭畢敬、更為由上而下注重階級、更為專業主導,卻不在乎情感處理上的智慧。它們認為最好的就是建構系統化程序,好讓決策變得透明和公平,曾被視為良善與現代,如果從技術治國的角度來看的話。然而隨著發展,弱點紛紛出現。解決問題的方式變得機械化,而提前規畫似乎可透過「預測和提供」(predict and provide)這樣的風氣來達成。
在一個棘手問題縱橫交錯和複雜風險環環相扣的世界,這樣的方法頂多是次優的,而且在最糟的狀況下還會導致功能失衡。新的官僚體制將利用最好的數位優勢、卻不會讓科技在發展中失去人性。它的「伎倆」(modus operandi)是透過與其社區更多的共同創造和平等交流,來刺激自身與環境。這需要新的思考與解決問題的方式,特別是跨公、私與民間三方建立夥伴關係的能力。
只是為了追求效率或太執著於行政規範的官僚體制,是極度浪費人的努力和才能的。那是一種無限上綱的氣力付出、一種能讓機構勉強稱之為成功的空幻資源。每個人都有一個巨大的「自由裁量」(discretionary)的努力倉庫,每天做出付出或保留。自由裁量努力指的是,每個人有能力做到的和他們實際表現的落差。制度則可以鼓勵或阻礙人們做出這種貢獻。包括我們自己進行的許多研究,都顯示當人們感到受挫時,機構會損失30%到50%的潛在付出。相反的,人們不求表現、找想法、解決問題、改善工作環境、幫助他人,可能會感到沮喪、無聊、有壓力或封閉自我。
啟動這種能量的基本要素,在於領導的態度,把機構視為共同的努力,每個人在組織內外的貢獻都是不可或缺的,這需要一個允許而非處處限制的系統及能提昇優勢的能量。許多研究都指出,這需要廣泛的領導力而不是管理,只有系統需要管理,人們需要被引導。
原則上,在公共官僚體系裡有隱藏的潛力和束縛的人才。如果有機會,人們是可以做更多,然而多數人覺得大材小用,並且陷入狹隘的自我表達裡。行政系統、組織和個人間無情束縛的嚴苛方法論,限制了許多可能性。在官僚系統的創造力和城市的成功之間,存在一條直接的連結。一個在經濟和社會方面成功的城市,若沒有創造力、創意和投入的官僚體制,是不可能變得敏捷、有吸引力和永續發展的。
事實上,許多偉大的計畫背後,都有一位富有創造力的官僚,想方設法制定讓他們能朝積極方向去運作的法規。局處裡的個人可以改變一個單位的文化,隨著時間演化,甚至能夠影響整個官僚系統。許多事件開始爆發,一些改變更是因為市民公然違反規定,而不得不做出的調整。儘管有些案例來自英雄式的勇氣,不幸的是,也有不少因為悲慘案例觸發的變革。做為個體,富創造力的官員可以塑造城市,但是關鍵性的群眾可以重塑官僚系統本身,具體推動由最佳代言人所示範的價值觀和品質。官僚體制形塑並影響城市的情緒,而它們的城市創造力可以幫助社區彌合分歧,找到「共同點」(the common)。
在許多案例中,我記得兩位有趣的官員。安靜且不張揚的林崇傑是其中一位,他是台北市都市發展局的次級主管,非常熟悉創意環境營造的微妙生態,知道如何讓市場「轉彎」,制定同時能鼓勵青年創業、又能挽救大稻埕傳統知名迪化街區的法令。
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民團緊盯菸防法公告前準備工作,籲完善健康風險評估與申報機制

我們想讓你知道的是
菸害防制法修正案雖三讀通過,然真正的挑戰才剛開始,民團表示將含淚監督,呼籲政府重視健康風險評估以及申報機制等配套措施,以維護國人健康。
逾十數年未修的菸害防制法,歷經5次立院朝野協商,總算在本月12日通過三讀,達成加熱菸載具嚴管、禁絕加味菸、圖文警示提升至50%、校園全面禁菸等重大變革,確立台灣朝禁止電子煙、嚴管加熱菸方向前進。為呼籲政府重視健康風險評估等各項配套措施之落實,確實維護國民健康,全國家長會長聯盟、台灣醫界菸害防制聯盟及董氏基金會等台灣拒菸聯盟團體也緊急在農曆年前召開記者會提醒政府,新法中,包括「類菸品」、「指定菸品」、「健康風險評估」等用字模糊不清,等於讓主管機關留有很大「空白授權」空間。法令正式公告前,務必審慎進行把關。
健康風險評估:一套評估安全容許濃度的健康科學
健康風險評估屬於一門攸關人體健康的系統性風險管理,目的在於決定如何管制醫藥品、食品、化粧品、農藥、生活及職場環境中存在之化學物質最大殘留濃度(Maximum Residue Level, MRL),亦即安全容許濃度,以建立危害人體健康之風險及效益分析(risk and benefit analysis)。健康風險評估的建立原因,通常是體系中出現了過去不曾經歷或不曾被發現的新有害物質,台灣過去較知名的健康風險評估建立經驗,包括塑化劑食品事件、含萊克多巴胺之美牛與美豬開放事件、日本福島食品等事件等。
訴諸科學證據,健康風險評估乃為國人把關的重要關鍵
健康風險評估之所以重要,在於講究科學證據,為爭議政策提供最核心的決策基礎。較著名的健康風險評估應用,是在2011年台灣發生的塑化劑食品安全事件,起因為部分食品上游原料供應商在常見的合法食品添加物「起雲劑」中,使用廉價的工業用塑化劑(非食用添加物)以撙節成本。最終,衛福部提出健康風險評估研究數據,由國內各領域專家於2011年6月21日達成初步共識,比照歐盟標準,依據科學證據針對5種常用塑化劑,定出每人、每日、每公斤體重容忍值〈TDI〉,例如DEHP容忍值為50微克、DBP容忍值為10微克等。
2020年8月28日,總統蔡英文宣布開放萊克多巴胺(瘦肉精)豬肉及30月齡以上的美國牛肉進口,即表明政策決定絕對不會以國民健康作為交換,而是以在科學證據累積充分的情況下,政府已經做好完整的國人風險評估及配套措施,確保食品安全及豬農生計不受影響的前提下所做出的決定。
美豬健康風險評估,涵蓋不同層面之敏感族群
含萊克多巴胺之美國豬肉進口爭議長達15年,主要爭議則在於國人飲食習慣與他國不同,畢竟豬肉在華人飲食料理中是相當廣泛使用的食材。以2019年為例,美國單人每年平均吃下近24公斤豬肉;台灣則為39公斤。此外,國人比外國人嗜吃內臟,尤其坐月子中的婦女等,專家因此呼籲應該針對國人飲食習慣,以及心血管疾病患者等高風險族群,進行健康風險評估。食藥署最終委託成大醫學院環境醫學研究所/環境微量毒物研究中心完成「108食用肉品暴露萊克多巴胺之健康風險評估報告」,特別針對不同年齡層民眾、敏感族群進行分析,包括小孩、幼兒、青少年、成年人、老人以及育齡與正在坐月子的婦女,進行針對豬萊克多巴胺的殘留容許量標準,方才消除各界疑慮。
必須重視在地證據 台灣人基因易感性也必須納入評估
除客觀環境因素,跨人種的易感性基因差異也是健康風險評估的重要環節,畢竟人種基因可能導致受化學成分影響程度產生差異。近期著名例子,在於國健署所提出近五成台灣人患有酒精不耐症(Alcohol Intolerance)基因缺陷。酒精不耐症是一種先天的基因缺陷,導致人體內缺乏乙醛去氫酶(Aldehyde Dehydrogenase, ALDH2),無法正常代謝酒精轉化成的乙醛。前國健署署長王英偉在任時即指出,台灣人酒精代謝基因缺陷機率高居世界第一,飲酒將大幅提高罹患癌症的機率,重度飲酒者得到食道癌的風險甚至可高達50倍,因此呼籲台灣人飲酒習慣不應比照外國標準。
2018年政府針對新型庫賈氏症提出的「美國進口牛肉相關產品健康風險評估報告」,即考慮人種易感性基因型分佈的差異,並根據國家攝食資料庫公告之細項食物攝食量計算國人食用美國牛肉的潛在健康風險。而過去由國家衛生研究院、中研院領導之台灣肺癌遺傳流行病學研究團隊,也陸續找出數種肺癌的易感基因(predisposing gene),包括第10號染色體的 VTI1A、第6號染色體的ROS1-DCBLD1和HLA class II、第5號染色體的TERT、第3號染色體的TP63等都是易感的基因位點,都可能因為空污、菸害、職場環境提高罹癌機率。
加熱菸內含多種新化學物質,政府應召集跨領域專家協助審查
根據董氏基金會提供資料顯示,2020年沙烏地阿拉伯的學術機構研究發現,加熱菸產生的氣霧 (aerosol) 中,共含62種化學物質;其中丁二酮(diacetyl)、乙酰基丙酰基(2,3-pentanedione)、鄰苯二甲酸二辛酯(diethylhexyl phthalate )等。董氏基金會因此曾提出質疑,加熱菸還有多少化學物質未被揭露?如何擴散?需要更多證據予以驗證。
以歐盟為例,要求菸商必須於申請新興菸品產品上市前,提出詳盡的檢驗報告,方才能予以核准。訴諸科學證據需要體系的建立,畢竟連國健署署長吳昭軍都在菸防法協商現場都承認,確實國健署連其他國家怎麼進行健康風險評估都不清楚。
台灣醫界菸害防制聯盟祕書長郭斐然呼籲,因應加熱菸之特殊性質,必須建立指定菸品之健康影響評估,此外也應同步修正「菸品資料申報辦法」,增加應申報項目。郭斐然指出,依據國際的經驗及資料,加熱菸菸草柱的添加物一直成謎,尤其是添加物的相關毒性資料是否完備,政府是否已掌握這些資料並要求菸商要如實申報,同時政府是否具有查核的能力?專家也指出,新興菸品必須在研究上需要更多時間累積數據,除了參考國外研究外,台灣自己應該要對新興菸品進行健康風險評估,一旦有了風險評估,才能衡量這些菸品的危害加以把關。
林奕華呼籲:盼國健署勿忘為國民健康把關的初心
儘管國健署草案由原先電子煙、加熱菸雙禁改為後來一禁一開的版本,對雙禁陣營造成巨大打擊,但是林奕華委員依然想提醒各界:反制菸害對國民健康所造成的影響,才是這次修法的主要目標,也呼籲國健署、各黨立委,即便在修法完成後,也毋忘修法初衷,繼續為國民健康把關。她更進一步表示,無論結果如何,菸害防制還是要以教育為本,才能達到從源頭阻絕菸品對年輕世代的傷害,這也是她會持續努力的方向。
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