房屋稅、地價稅「一稅兩徵」?解決問題只要「房地合一」就好嗎?

房屋稅、地價稅「一稅兩徵」?解決問題只要「房地合一」就好嗎?
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我們想讓你知道的是

房屋稅與地價稅是否為重複課稅的問題十分複雜,裡頭牽扯到路段率的判定和專業人員的不足,背後的問題也不是「加徵空屋稅」或「加重房屋稅」如此簡單,單純改革任何一個不動產持有稅稅目,並不能解決長期以來的弊病。

文:張捷誠(地政背景出身,現為執業律師,長期關注台灣地政相關層面的法律及社會問題)

近來,空屋稅的議題再次成為公共社會討論的焦點,尤其此因與居住正義的落實息息相關,不乏有投書各大社論及媒體者,亦有建言朝改革房屋持有稅方向者,但房屋稅本身亦存有法規制度及實務問題存在,改革並非容易。

現行房屋持有稅的問題何在?

房屋稅是對持有房屋所有權之人所課徵的稅賦,而房屋稅的計算公式為房屋課稅現值×稅率,房屋稅課稅現值即係房屋稅的稅基,而其稅基量化標準的計算公式為:

核定單價【房屋標準單價×(1±各加減項之加減率)±樓層高度之超高或偏低價×面積】×(1-折舊率×折舊年數)×街路等級調整率(路段率)

而房屋稅稅基量化標準的問題,長久以來被詬病者就是「房屋標準單價」的評定問題,本文在此想對「街路等級調整率(即路段率)」的問題想做更進一步的說明及評論。

街路等級調整率(路段率)的弊病:評定專業不足,流於主觀

依《房屋稅條例》第11條第3款規定:「……。三、按房屋所處街道村里之商業交通情形及房屋供求概況,並比較各該不同地段之房屋買賣價格減除地價部分,訂定標準。」,由此可知,影響路段率的三大因素即為「房屋生活機能、商業繁榮及交通發展狀況」,但由於這些標準過於抽象,實務操作上多係以「實際調查法」,也就是實地勘查,其調查之行政程序略為:

  1. 各稅捐單位分處(如臺北市稅捐稽徵處大安分處)成立調查小組,實際勘查並初步填寫「擬訂房屋街路等級調整率說明表」
  2. 總處(即臺北市稅捐稽徵處)定期召開會議通盤檢討妥適性及合理性,就各分處的調查結果,得再組成複核小組,實地複核
  3. 將審核之提案刊載公報或公所公布周知,並視需要召開說明會,公告期滿後,提報不動產評價委員會審議。

以上說明,各位即可知街路等級調整率的檢討有賴稅務人員的「主觀判斷」。

但實際上,除稅捐單位本身較辦理地價調查作業人員不具估價專業及經驗外,也很難期待實地勘查人員將每一街路作整體性調查(稅捐單位無專責調查人員),所以為人詬病者,就是缺乏一套客觀透明的估價程序。

其中,各地方政府雖不乏有提出改善的對策,如新北市政府稅捐稽徵處自民國99年就率先使用GIS系統的技術,利用轄區內地政機關評定的公告現值平均數為基礎,去建構客觀、量化的路段率評估模型,但這又馬上牽涉到路段率本質上是否造成房屋稅與地價稅重複課稅的問題,此問題其實相當複雜,而關鍵核心為:

路段率是否把已在地價稅稅基量化考量的因素(即商業繁榮及交通發展狀況)而重複納入考量[註一];如果前者答案為是,則是否有諸多批評者所說的違法違憲情形?

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房屋稅與地價稅重複課稅的問題本質,比一般人想像的複雜

就上述的第一個問題,近年最高行政法院已有一致見解認為路段率的評定不致「實際上將土地價值混入因地理區域所生之建物價值」,意思就是雖然考量的因素相同,但法院認為土地跟建物都會各別創造獨立的價值,所以不會有重複之處,甚至以經驗說明,透過實證結果確立「房地合一出售之市價應歸功於土地的部分最高不會大於70%,所以只有房屋稅的稅基不超過房地合一出售市價的30%,即可認為沒有重複評價」[註二]

話雖如此,筆者回顧民國56年《房屋稅條例》的立法過程發現,其實立法者早對此問題有過一番辯論,當年《房屋稅條例》的前身為「房捐條例」,當時是對出租跟自有房屋課稅,但修正後不再對出租房屋課稅,所以一派意見(以下稱房屋派)就認為路段率的確有考量地價因素,且係作為彌補房屋稅減少的替代措施[註三],但也因為房屋價「格」會受到所處地段供求影響,高低應有不同,且法制設計上要求要「減除地價」,所以不致造成重複問題。

另一派(以下稱土地派)則認為房屋價「值」其實僅在於其本身的材料,與所處地段無關,且房屋會不斷折舊,所以不動產價格的上漲其實應歸功於土地。各位就算不是當年代的人物,也應該知道地方稅收在立法者立法的政治考量帶有多大影響。

所以最後是房屋派贏了。

但是就不動產估價的觀點來看,其實房屋派的意見就是「建物貢獻原則」的展現[註三]。所以我們可以說第一個問題的答案是YES!

北市廣慈北區社宅上梁  111年完工
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但第二個問題呢?有看法認為房屋稅違法違憲,但筆者認為這個結論過於武斷且有誤解,因為稅法上的重複課稅指得是「租稅客體同一,且納稅義務人亦同一」,我國的房屋跟土地是各別獨立財產,所有權人並不一定一樣,而且就算是所有權人同一,因為兩稅的稅基量化的標準並非完全重疊,且僅有少部分相同,故雖有重複課稅也不致無法通過比例原則的檢驗。

所以,房屋稅與地價稅同時對相同因素考量,卻以不同稅目課稅的作法,應該定性成是稅法上的「雙重負擔」,也就是「對於行為人的同一經濟基礎,依照不同的稅目課稅,但不至於使人民負擔過重而影響生計。」

移動迷宮的指引方針:「不動產持有稅合一」不會只是唯一解方

囿於篇幅,上開說明可能仍無法釋疑所有對兩稅有重複課稅質疑的聲音,而現今政府以追求「居住正義」口號,將長期偏低的地價稅與房屋稅稅基調高,是否使納稅人陷於稅法上過重的負擔,而打破筆者前開立論亦值得討論,短期解決上雖可考量刪除《房屋稅條例》第11條第1項第3款,但問題未能根除[註五]

所以,將不動產持有稅(即地價稅與房屋稅)合一課徵,毋寧是解決爭議發生的良方,我國房地出售在交易實態上,通常不拆分房地價格,但稅制設計上,除要求拆分而造成種種問題外,更不知何原因把兩稅交由不同主管機關負責評定,更加深問題的枝節複雜性,實難以單純改革任何一個不動產持有稅稅目即可解決長期以來的弊病。

在中央與地方對房地稅制皆有所論戰的如今,問題往往不是「加徵空屋稅」或「加重房屋稅」如此簡單,在行之有年的房地稅機制上,檢討如何落實「自住」與「非自住」的稅率差距、思考稅基評定的多年弊病才是可循之方,政府欲把年輕世代在這社會窮忙、高房價的移動迷宮拯救出來,其指引方針可要小心慎選,否則無殼蝸牛的殼,已可預期一代代將會繼續背負,而且不斷迴圈。

註解

  1. 對照《地價調查估計規則》第9條規定。
  2. 此看法筆者並不完全認同,但因篇幅之虞,在此無法多加論述。
  3. 房屋出租收入納入綜合所得稅,但因所得稅為國稅,將造成地方政府房屋稅稅收的減少。
  4. 在不動產估價理論上,對於拆分房地價格時,要把不動產上漲的貢獻(超額利潤)歸功於是土地、房屋抑或是二者,有所謂的土地貢獻原則、建物貢獻原則及聯合貢獻原則。
  5. 舉例而言,刪除該規定,將會致繁華地區與偏僻地區的房屋稅納稅義務人稅負相同,而有招致讓人認為不公平之情況。

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責任編輯:丁肇九
核稿編輯:翁世航


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【影音】整理數十萬張空拍影像,就像一場馬拉松:看見・齊柏林基金會「數位典藏」計畫

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我們想讓你知道的是

「透過影像為環境發聲」是齊柏林畢生在做的事,也是看見・齊柏林基金會要接力做下去的事。打造一座把台灣存起來的影像資料庫,讓齊柏林留下的影像資產得以傳承世代,「數位典藏」計畫需要你我一同支持響應。

2017年,《看見台灣》的導演齊柏林匆匆離開這個世界,留下無數珍貴空拍影像資產;這些跨越1990年代到2017年、長達25年台灣自然與人文地景變遷的真實紀錄,不只保留了台灣之美,更在學術研究、環保倡議和環境教育上有著無可取代的價值。然而,龐大的影像素材需要經過「數位典藏」才能被有效應用,因此「看見・齊柏林基金會」成立的初衷,就是為了承接數位典藏的使命,讓齊導畢生的心血,能夠世代傳承,發揮永續的影響力。經過兩年的摸索,基金會最終研擬出最合適的數位典藏計畫,不只將齊導作品數位化、分類歸檔,更要建置線上影像資料庫,並將繼續記錄台灣的使命傳承下去。

根據看見・齊柏林基金會統計,齊柏林導演在空中拍攝超過2500小時所累積的影像,約為10萬張空拍底片、50萬張數位照片,上千小時的空拍影片;要為如此龐大的影像資料建檔與整理,勢必耗費許多金錢、時間與人力。不過,只要能集結眾人之力,這一場數位典藏人員及專業志工接力的馬拉松,將會是美麗而撼動人心的一段旅程。

「數位典藏」做什麼?

數位典藏(digital archive),意思是將有保存價值的實體或非實體資料,透過數位化(諸如攝影、掃描、影音拍攝、全文輸入等)與加上屬性資料等詮釋資料(Metadata),建立數位檔案的形式,作為永久保管儲存。

而看見・齊柏林基金會的數位典藏計畫可分為三大工作線,分別為:

  • 傳統底片組:挑選底片→掃描成數位檔案→建立屬性資料→歸檔
  • 數位照片組:挑選照片→建立屬性資料→歸檔
  • 空拍影片組:挑選影片→建立屬性資料→歸檔

除了要將齊導留下來的影像作品數位化歸檔,數位典藏計畫還包括改版建置「iTaiwan8影像資料庫」,也就是建設完整的線上影像資料庫系統,讓齊導作品更便於靈活運用,也能讓更多世人看見。

飛行2500小時累積的空拍影像,怎麼整理?

  • 整理底片/數位掃描

數位典藏組專員詹宇雯的工作,是負責整理傳統底片。即便存放在防潮櫃中,傳統底片仍面臨逐漸老化褪色的壓力,需要與時間賽跑進行數位化保存;然而大多未經篩選的10萬張底片,有些因為直升機震動導致些微的畫面模糊,也有因飛行路線連續較重複的地景構圖,而詹宇雯的其中一項任務,就是拿著放大鏡一一檢視精挑,並標註定位和勘誤照片資訊。

「整理底片最常發生的問題就是人工出錯,因為以前留下的資料可能是齊導或其他志工整理出來、用手寫的,貼紙可能貼錯或資料寫錯。」詹宇雯說起某次經驗,當時有一張台北車站的照片被貼了很多年份,為了找出正確年份,她試圖辨識照片裡招牌跑馬燈上的氣溫、股市市值等資料,交叉比對推斷出正確年份。雖然偶有這種偵探辦案一樣的趣事,但大多數時候是耗費專注度與眼力的過程。

完成底片挑選的階段,接著進到底片掃描數位化。然而,這步驟並不容易,除了整體的影像品質控制與檔案管理,齊柏林導演留下的底片最遠距今至少11年,老化褪色的底片容易出現色彩偏誤,須進行色彩還原,再修掉畫面上的髒點、存成解析度高的數位影像才算完成。

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整理傳統底片的過程,必須拿著放大鏡一一檢視精挑,標註定位和勘誤照片資訊。
  • 建立屬性資料

所謂「建立屬性資料」,其實就是為影像添增各種描述紀錄的資訊,有了這些資訊,龐大的影像資料才能被有效率的搜尋、管理。數位典藏組副組長陳宣穎表示,以齊導拍攝的影像為例,包含:拍攝主題、地點及詮釋地景的關鍵字都屬於此範疇;而其中投入最多時間的便是「定位」和「建立關鍵字」這兩項任務。

「定位」指的是找出拍攝主體所在地點和座標,有時可透過既有的飛行軌跡紀錄來推測,但更多時候是在沒有軌跡紀錄的狀態下,憑藉地理知識及照片上的蛛絲馬跡判讀位置。如果影像拍攝年代久遠,或是地景變化很大,就需要運用更多歷史圖資或佐證資料去搜索、推論。

「我們要一張一張照片判讀,建立屬性資料。像是早期的傳統相機沒有定位功能,常常看到照片中只有一大片山稜線,此時我們就要仔細比對地圖、衛星影像,想辦法查找,盡可能貼近正確。」陳宣穎說。

「建立關鍵字」看起來似乎相對輕鬆,然而事實上,光是決定有哪些關鍵字可以使用,就是一門功夫。第一步必須辨認影像中的景物,例如一塊農田種植的是什麼作物,就必須蒐集其他資料輔助判斷;其次,由於空拍照片尺度不一,在畫面中佔比多大的景物需要設立關鍵字,也需要經過討論訂定規則;最後,還必須從使用者的角度思考,依據一般人的搜尋習慣設立關鍵字。

因此,在建立屬性資料的過程中,看見・齊柏林基金會也特別諮詢多位專家,共同研究規劃出適合台灣空中影像的關鍵字建置邏輯,並以此基礎進行分門別類、校正檢核,確保影像被妥善歸納及運用。

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建立屬性資料時需要大量對比地圖,並依照訂定好的規則建立屬性資料,使歸納邏輯一致。
  • 影音資料典藏

相較於照片整理,動態影片的典藏工程更為多元複雜。首先,要針對近千小時空拍影片進行盤點,接著進行特殊格式轉檔與備份,再逐步建立邏輯編碼、標示檔案管理方式,以推動後續屬性資料建立。

「影片整理最大的兩個挑戰,其一是影片內容橫跨的範圍很大,導演可能是台中起飛、屏東降落,因此要去判斷每個影片節點的地景定位;其二是飛機上升的垂直範圍很大、晃動又劇烈,有時候會遇到『果凍效應1』致使內容失真。」影音製作組專員鄭宇程說明,由於各時期的影片拍帶檔案格式、影像內容品質、影片時長都不同,大大增加了管理建檔難度。

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Photo Credit:TNL Brand Studio
影音資料的典藏,需要讀取大量的檔案,逐格檢視、分段建立屬性資料、調色等。

加入數位典藏的馬拉松,傳承接棒台灣之美

從一步步定義操作流程、統一色彩管理語言、購置影像處理設備等,到培訓志工與實習生、讓人力支援一步到位、避免巨量資料的協作過程中出現錯誤,都是數位典藏計畫的範疇。多元內容創意部副總監王俐文表示,「數位典藏」四個字說來簡單,但過程繁複龐雜,需要所有人一致的專注、耐心、細心、以及熱忱。

「iTaiwan8影像資料庫」作為看見・齊柏林基金會數位典藏計畫的目標之一,改版上線只是第一步,接下來除了完成龐大影像資料的典藏,更大的挑戰是要繼續記錄台灣,讓影像不會只停留在2017年。

「透過影像為環境發聲」是齊導畢生在做的事,也是基金會要接力做下去的事。而數位典藏計畫,就是齊導生命的延續,也是基金會動力的源頭。要打造一座把台灣存起來的影像資料庫並不容易,看見・齊柏林基金會亟需各界的支持,共同建置屬於台灣最美的影像資料庫。讓我們一起守護齊柏林留下的影像資產,讓土地脈動的珍貴影像得以傳承世代,發揮更多價值。

捐款支持看見・齊柏林基金會,透過影像為環境發聲


註1:果凍效應(rolling shutter)是數位相機CMOS感光元件的一種效應,當使用電子快門來拍攝高速移動的物件時,原本垂直的物件拍攝出的畫面卻為傾斜甚至變形。(資料來源:維基百科)


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