從社會脈絡看地方創生:為何鄉村卻不斷被夾娃娃機攻佔?

從社會脈絡看地方創生:為何鄉村卻不斷被夾娃娃機攻佔?

我們想讓你知道的是

老街變成白天開張的夜市,販賣批發的外來商品,山坡地也開挖變成露營區或歐風別墅,大多因為台灣權力真空由派系填補、產業真空由觀光填補、腦力真空由顧問公司填補,方案永遠抄來抄去,結案後地方依舊原地踏步。

文:邱星崴

一、台灣戰後脈絡

從戰後開始起算,整整有半個世紀的時間,台灣的地方社會壟罩在現代化的主旋律下,強調用科學與理性來改造愚昧保守的地方,各種傳統農法被化肥與農藥取代,最經典的莫過於肥料換穀,據說當時台灣人必須付出比日本高三倍的價格購買肥料。蔣經國「以農業培養工業,以工業發展農業」的口號,始終沒有落實下半句。工農長期不對等交換的結果,就是地方子弟只能拿著通往都市的單程票,回鄉淪為逢年過節的犒賞,每日以鄉愁當下酒菜。地方就這樣被現代化列車踉蹌拖行,落得人財兩失的下場。

到了90年代,地方瀕臨破產的邊緣,公共事務也隨之荒廢,大環境則是台灣國族主義的興起,政府需要新的合法性來源,再加上現代化遲遲未兌現承諾,社區營造看似能一起解決大小問題,逐漸進入地方政策的藍圖。社區營造理念上是要提昇居民公民素養、凝聚地方共識、處理公共事務,但實務上產生兩個非意圖結果:

第一,社造行動有時造成社區協會與村里長系統的對立,因為社區可以承接資源,村里長則否,後者總覺得間接選舉的理事長會出來競爭權位;

第二,社造為了避免紛爭,傾向迴避政治與經濟,導致議題難以涉入不公正結構的修復。

社造政策走了20年,雖然提過「產業文化化、文化產業化」的口號,但真正往產業端轉折,應屬於2008年馬政府倡議的農村再生政策,其中心思想認為農村已經接近死亡,必須重新拉皮,改善窳陋空間,才能迎來客源活絡經濟;隨後農再2.0更提出農社企的口號。總之,就是要將農友變成商人,不只要專精生產,還要懂得行銷跟管理。整個農村彷彿一間大企業,每個農戶都是其中一個部門,社會問題則由經營企業的利潤來提撥解決。2014年開始的社會創新、社會設計等思潮,看似顛倒了處理事情的邏輯,要讓社會問題成為商業機會,但都加深了農村公共事務往產業化方向的推進。

土溝村
Photo Credit:ddio@Flickr CC BY-SA 2.0

地方創生,可以說戰後地方發展演進集大成的結果。在此架構下,政府將社會問題聚焦為人口回流問題,並建立提案架構,將權力下放給鄉鎮區公所各顯神通。仔細探究國發會的規劃,我們可以看到戰後地方發展的兩種邏輯被推到新的層級:在經濟面要求地方需要改造或是興辦能對接新時代的事業體,在社會面強調要傳承地方DNA。然而,這兩種作法有各自不同的思路與作法,未來難免有所扞格衝突。更何況,地方問題絕對不只是人口問題,國發會打著「以投資取代補助」的旗號,難免形似新自由主義的擴散,讓區域治理零碎化、原子化,也讓國家公共服務慢慢退場。

根據上述的考察與推論,我們可以發現,戰後地方發展政策從現代化以降,基本上就是亦步亦趨由日本引入,從社區營造到地方創生一路沿用,施行成果也不如預期,總是在意想不到之處失敗或是反效果。如此持續引進又一直水土不服的現象反覆發生,追根究底是台日兩國之間的差異問題,這又必須回到各自的社會性質解析。

二、台日社會性質比較

台日社會之間的差異懸殊,無論從歷史進程、地方體質來看,處境都相當不同。日本現代化讓人口過度往都市集中,誕生出人口超過一千萬、通勤時間超出1.5小時的巨型都市(megacity,例如東京),地方連帶人口凋零、產業不振,造成地方消滅的現象,許多町鎮將不復存在。加以全球化的衝擊,貧富不均加大,這些民怨敦促日本政府採取更重視區域發展的在地化策略,於2015年推出「地方創生」的政策,希望透過一系列改革與措施,在2060年維持日本一億總人口,並且達成城鄉平衡的目標。

相比於日本的政體大改造,台灣目前引進的作法以產業活化為主,其中以木下齊先生為代表,他的主張可以濃縮成四點:[1]

  1. 地方創生以事業推動為主體
  2. 將鄉鎮視為公司經營
  3. 遵循商業原則,調度資金投資、回收成本,再度投資新的事業。
  4. 以民間經濟團體主導,不依靠政府補助金。

這一套想法契合近年於來政府改造的潮流,國發會也喊出「以投資取代補助」的口號。然而,在政策引入的過程中,很少人注意到,日本推動活化事業的前提是地方自治體的成熟。在木下齊的案例中,許多方案是由在地經濟團體,如商店圈協會等提出。地方自發性發起相關事業,並因應於此整備基礎建設與公共設施(環境綠美化、無障礙、資源回收等)日本的經驗顯示,地方創生是地方逐步醞釀的成果。換言之,重點其實在於自治能力,而非表面上的事業投入。這才是台日之間的關鍵落差。

Kinkakuji_in_Kyoto_Japan
Photo Credit: SElefant @ CC BY-SA 3.0

事實上,就台灣而言,我們很難直接找到跟日本自發性商業團體類比的單位,往往不夠悠久、不夠規模,或是不夠自主。在台灣的類似單位團體多屬於特許行業,例如砂石業者、農會、客運業者、信用合作社等等,而其領導人又多投身於政治,以保護其壟斷特權。因此,台灣的地方經濟並不是嚴格意義下的市場運作,缺乏自主創新改變的動機。在經濟之外,也難以看到自發倡議的行動,比較常見的是反污染等社會抗爭,卻很難改變原有政經結構。

這其實與台灣戰後特殊的政治發展有關。根據吳乃德的研究,[2] 戰後的台灣社會歷經二二八事件,對國民黨有一定敵意。國民黨為了順利統治,創造了全島性的侍從體制,從縣市、鄉鎮到村里都建立二元對立的派系單位,使其彼此掣肘,一方面以國家機器抹殺反對意見者,另一方面以特權利益拉攏支持者,藉此打造出由上而下的金字塔式統治模式。在此過程中,先以白色恐怖清洗地方精英,如醫師、律師、藝術家、教師、公務員等,削弱地方抵抗力,再發動土地改革,抽空地方培養精英的能力,徹底改變地方的社會生態。