從社會脈絡看地方創生:為何鄉村卻不斷被夾娃娃機攻佔?

從社會脈絡看地方創生:為何鄉村卻不斷被夾娃娃機攻佔?
我們想讓你知道的是

老街變成白天開張的夜市,販賣批發的外來商品,山坡地也開挖變成露營區或歐風別墅,大多因為台灣權力真空由派系填補、產業真空由觀光填補、腦力真空由顧問公司填補,方案永遠抄來抄去,結案後地方依舊原地踏步。

文:邱星崴

一、台灣戰後脈絡

從戰後開始起算,整整有半個世紀的時間,台灣的地方社會壟罩在現代化的主旋律下,強調用科學與理性來改造愚昧保守的地方,各種傳統農法被化肥與農藥取代,最經典的莫過於肥料換穀,據說當時台灣人必須付出比日本高三倍的價格購買肥料。蔣經國「以農業培養工業,以工業發展農業」的口號,始終沒有落實下半句。工農長期不對等交換的結果,就是地方子弟只能拿著通往都市的單程票,回鄉淪為逢年過節的犒賞,每日以鄉愁當下酒菜。地方就這樣被現代化列車踉蹌拖行,落得人財兩失的下場。

到了90年代,地方瀕臨破產的邊緣,公共事務也隨之荒廢,大環境則是台灣國族主義的興起,政府需要新的合法性來源,再加上現代化遲遲未兌現承諾,社區營造看似能一起解決大小問題,逐漸進入地方政策的藍圖。社區營造理念上是要提昇居民公民素養、凝聚地方共識、處理公共事務,但實務上產生兩個非意圖結果:

第一,社造行動有時造成社區協會與村里長系統的對立,因為社區可以承接資源,村里長則否,後者總覺得間接選舉的理事長會出來競爭權位;

第二,社造為了避免紛爭,傾向迴避政治與經濟,導致議題難以涉入不公正結構的修復。

社造政策走了20年,雖然提過「產業文化化、文化產業化」的口號,但真正往產業端轉折,應屬於2008年馬政府倡議的農村再生政策,其中心思想認為農村已經接近死亡,必須重新拉皮,改善窳陋空間,才能迎來客源活絡經濟;隨後農再2.0更提出農社企的口號。總之,就是要將農友變成商人,不只要專精生產,還要懂得行銷跟管理。整個農村彷彿一間大企業,每個農戶都是其中一個部門,社會問題則由經營企業的利潤來提撥解決。2014年開始的社會創新、社會設計等思潮,看似顛倒了處理事情的邏輯,要讓社會問題成為商業機會,但都加深了農村公共事務往產業化方向的推進。

土溝村
Photo Credit:ddio@Flickr CC BY-SA 2.0

地方創生,可以說戰後地方發展演進集大成的結果。在此架構下,政府將社會問題聚焦為人口回流問題,並建立提案架構,將權力下放給鄉鎮區公所各顯神通。仔細探究國發會的規劃,我們可以看到戰後地方發展的兩種邏輯被推到新的層級:在經濟面要求地方需要改造或是興辦能對接新時代的事業體,在社會面強調要傳承地方DNA。然而,這兩種作法有各自不同的思路與作法,未來難免有所扞格衝突。更何況,地方問題絕對不只是人口問題,國發會打著「以投資取代補助」的旗號,難免形似新自由主義的擴散,讓區域治理零碎化、原子化,也讓國家公共服務慢慢退場。

根據上述的考察與推論,我們可以發現,戰後地方發展政策從現代化以降,基本上就是亦步亦趨由日本引入,從社區營造到地方創生一路沿用,施行成果也不如預期,總是在意想不到之處失敗或是反效果。如此持續引進又一直水土不服的現象反覆發生,追根究底是台日兩國之間的差異問題,這又必須回到各自的社會性質解析。

二、台日社會性質比較

台日社會之間的差異懸殊,無論從歷史進程、地方體質來看,處境都相當不同。日本現代化讓人口過度往都市集中,誕生出人口超過一千萬、通勤時間超出1.5小時的巨型都市(megacity,例如東京),地方連帶人口凋零、產業不振,造成地方消滅的現象,許多町鎮將不復存在。加以全球化的衝擊,貧富不均加大,這些民怨敦促日本政府採取更重視區域發展的在地化策略,於2015年推出「地方創生」的政策,希望透過一系列改革與措施,在2060年維持日本一億總人口,並且達成城鄉平衡的目標。

相比於日本的政體大改造,台灣目前引進的作法以產業活化為主,其中以木下齊先生為代表,他的主張可以濃縮成四點:[1]

  1. 地方創生以事業推動為主體
  2. 將鄉鎮視為公司經營
  3. 遵循商業原則,調度資金投資、回收成本,再度投資新的事業。
  4. 以民間經濟團體主導,不依靠政府補助金。

這一套想法契合近年於來政府改造的潮流,國發會也喊出「以投資取代補助」的口號。然而,在政策引入的過程中,很少人注意到,日本推動活化事業的前提是地方自治體的成熟。在木下齊的案例中,許多方案是由在地經濟團體,如商店圈協會等提出。地方自發性發起相關事業,並因應於此整備基礎建設與公共設施(環境綠美化、無障礙、資源回收等)日本的經驗顯示,地方創生是地方逐步醞釀的成果。換言之,重點其實在於自治能力,而非表面上的事業投入。這才是台日之間的關鍵落差。

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Photo Credit: SElefant @ CC BY-SA 3.0

事實上,就台灣而言,我們很難直接找到跟日本自發性商業團體類比的單位,往往不夠悠久、不夠規模,或是不夠自主。在台灣的類似單位團體多屬於特許行業,例如砂石業者、農會、客運業者、信用合作社等等,而其領導人又多投身於政治,以保護其壟斷特權。因此,台灣的地方經濟並不是嚴格意義下的市場運作,缺乏自主創新改變的動機。在經濟之外,也難以看到自發倡議的行動,比較常見的是反污染等社會抗爭,卻很難改變原有政經結構。

這其實與台灣戰後特殊的政治發展有關。根據吳乃德的研究,[2] 戰後的台灣社會歷經二二八事件,對國民黨有一定敵意。國民黨為了順利統治,創造了全島性的侍從體制,從縣市、鄉鎮到村里都建立二元對立的派系單位,使其彼此掣肘,一方面以國家機器抹殺反對意見者,另一方面以特權利益拉攏支持者,藉此打造出由上而下的金字塔式統治模式。在此過程中,先以白色恐怖清洗地方精英,如醫師、律師、藝術家、教師、公務員等,削弱地方抵抗力,再發動土地改革,抽空地方培養精英的能力,徹底改變地方的社會生態。

國民黨在統治過程中造成的歷史空缺,才是長期以來地方諸多亂象的根本原因。權力真空由派系填補、產業真空由觀光填補、腦力真空由顧問公司填補,三者交織出大家時常抱怨的地方亂象:派系豢養顧問公司不斷提案拿工程或計畫,方案永遠抄來抄去,總是入口意象、天空步道或老街夜市,結案後地方依舊原地踏步。這些基本局勢不變,只會重蹈拿來主義的覆轍,持續引進概念不斷失敗的輪迴,唯一獲利的只有一直借殼上市的地方派系相關體系。

戰後歷史的發展,導致地方缺乏主體性,鞏固社群的拱心石被移除了,換言之,缺乏能夠承擔公共責任的社會階層。在此脈絡下,引入產業並不能活絡地方,甚至會是分裂的開端。更進一步說,失去自治能力,就會失去活化地方的能力,這其實意味著喪失協調資源能力,無法處理資金、土地、空間、技術等議題,就算有產業青年也回鄉無門。

最後回到日本案例做結。木下齊在日本看到「用過去出現問題的執行方法換個新名稱,再度施行」的亂象,[3] 因此主張由民間主導活化產業來處理。然而,誠如上述,我們必須補足歷史課題,錘鍊實質的自治能力,才能夠真正長出地方主體性,從而避免木下齊批評的現象。在台灣直接跳到導入產業階段反而不可行,政府成效不彰行之有年。兩地脈絡不同,台灣自然該走出自己的創生之路。

三、代結論:台灣的地方創生之路

日本的國土是台灣10倍,人口只有5倍,人口密度比台灣稀疏,在工業化、都市化以後產生「地方消滅」的現象,許多偏鄉將從日本國土消失,因此日本政府才以基層公務單位為主力,推動地方創生挽回頹勢。

與此相比,台灣地狹人稠,我們的老市區跟鄉村並沒有整體消失,而是被夾娃娃機以及歐風小木屋攻佔,我們所珍視的地方特質被資本趨力清洗,由符合市場想像的符號取代,生產地方性的生活現場被資本扭曲為符號佈景,切斷社群與土地的聯繫。因此,台灣的地方問題與日本不同,不只是缺乏資本流通導致人口外移,更是缺乏處理資本的能力,導致出現「地方取代」的畸形現象。

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Photo Credit: 中央社

同樣處於後工業化、後都市化的情境,日本對應的是「地方消滅」議題,台灣則是「地方取代」,兩者落差甚大。最明顯的原因是地理空間:台灣的城鄉距離極短,大部分在一小時內就可以從偏鄉移動到市鎮;另一個關鍵原因則是:世界體系的位移,台灣從邊陲上升到半邊陲,導致城鄉關係劇烈重組。數百年來,台灣各區域有各自的都市與鄉村關係,都市提供服務與商品(市場、醫療、信仰、辦公、求學等),鄉村則提供原料、糧食、勞動力等,城鄉之間有明確穩定的中介層級。

然而,30年來,台灣經濟重心轉向高科技代工,許多大都市的經濟中心轉移,間接造成既有城鄉關係的破壞。舊都心逐漸空洞化,理應最繁華的火車站前區域逐漸沒落,由外勞手機店或文青咖啡店取代,青草街、金紙街等專屬街區無以維繫;新都心湧入高端消費人口,其日常休息之滿足,促成豪宅、購物商場等全球化景觀出現;新高端消費人口之休閒則影響了鄉村發展,露營區、親子農場、咖啡莊園等取代了傳統產業地景;而最早一批科技新貴也已經開始退休,來到風景怡人的偏鄉,興建歐風小木屋(假農舍真別墅)滿足田園夢;此外,大型資本刊開始進駐鄉間,興建大型休閒設施(例如飯店或樂園)。

用一句話說:台灣上升於世界體系半邊陲的新勞動力再生產,決定了如今的城鄉地景風貌。舊城鄉的穩定關係瓦解,新的城鄉關係還未明確,挾著資本力道在鄉村橫衝直撞。我們看到許多「農舍」貪圖稻田美景卻遮蔽日照,將廢水排入水圳;為了滿足休閒觀光,老街變成白天開張的夜市,販賣批發的外來商品,山坡地也開挖變成露營區或歐風別墅,甚至引進外來種滿足打卡拍照的需求。在上述資本流入的過程中,地方消失了,成為資本流通的空間,地方之所以是地方的機制反而被弭平,弔軌地呈現均質庸俗的觀光想像。若是繼續放任下去,台灣地方具備的文化多元性以及生態多樣性都會消失。

台日兩相比較,相當令人感嘆。

日本的地方引入資本,具備創生的效果;台灣的地方引入資本,卻產生取代的亂象。這其實顯示台灣的地方缺乏自我治理的能力,無法因應時代條件調整對接機制,大環境的衝擊淪於個體的應對、短期的賽局,缺乏長期整體的評估,當然也無法駕馭資本流入伴隨的效應。這意味著,台灣地方創生之路,並不是直接跳入招商引資的活化事業;相反地,因應地方取代的議題,我們更應該發展地方自我治理的能力,亦即,確立地方的主體性。

目前地方創生強調地方的競爭力,但台灣的地方是「被」沒有競爭力的。

翻開各鄉鎮的歷史,都有一段繁華的時期,經過戰後發展紛紛陷入衰敗之中。台灣的地方,一方面經歷白色恐怖的清洗,具備理想性的精英為之一空,導致大眾對公共事務噤聲;另一方面,城鄉資源長期分配不均,鄉村居民自然用腳投票,追求醫療、教育、交通、設施等更好的公共服務。

換言之,台灣地方創生的關鍵不是發展競爭力,而是推動城鄉關係的轉型正義,回到生活圈落實公共資源的再分配,讓地方人不再做二等公民。如此一來,才可能產生地方治理的正向循環:地方是地方人的地方,地方人覺察地方的問題,並一起合作解決,在過程中再生產地方,在此過程中,確立地方的主體性,真正創生地方。

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Photo Credit: 中央社
台灣地方創生的病根,是什麼?

地方發展是一個極其複雜的議題。過去政府施政效果不彰,多是因為沒有對症下藥。地方常見的病症:隔代教養、產業不振、資源缺乏、醫療不足等,都是地方問題的病灶,政府多以產業輔導、打造亮點、行銷包裝等政策,這些計畫又往往是外來顧問公司承包,多追求表面KPI績效,時間結束就結案離開,地方結構性問題仍然無解。面對老症頭,不能只解決病灶,更重要的是處理病根,而地方真正的病根乃是——主體性不足,根本原因在於缺乏合理的公共資源以及良好的自治能力。

缺乏合理的公共資源,讓地方像是貧瘠僵硬的沙土。身為台灣的公民,理應在生活圈內可以獲得平等的公共服務,諸如交通、醫療、教育、設施等,但事實上在偏鄉付之厥如。就業機會屬於市場機制,政府不適合介入,可是其他公共服務的提供就是政府的義務,否則在農村子女普遍外出工作的現象下,鄉村長輩容易陷入自生自滅的窘境,無法搭乘大眾運輸移動、無法得到相應的醫療照顧、無法小孩無法留在鄉下受教育,人口進一步流失,社會體質又繼續下降。換言之,合理的公共資源再分配,其實是地方能夠順利運作的關鍵前提,而這些公共服務從來就不是活化事業能夠提供;相反地,具備良好的公共服務,恢復地方一定的機能,才可能展開地方事業的活化。

缺乏這層認知,地方只會持續陷入惡性循環。

地方問題的另一個病根,就是地方難以自我治理。在先天不良(白色恐怖清洗)跟後天失調(城鄉資源落差)底下,地方容易陷入侍從體系的路徑依賴,將公共資源私有化,按照人情輕重分配,延續或更動先前的人際關係,用俗話說就是綁樁、拔樁。

在地方實際生活,政治運作並不是公民讓渡權利換取國家保護的契約理論,而是經由層層代理人接觸到資源分配的門票,換取日常生活需求的滿足,諸如水溝、路燈、病床、紅燈等等,公民權利淹沒在人情往來之中,侍從體系也由此再生產。如此一來,公共事務經由公眾討論,共同決策並共同承擔的自治能力,並不可能發生。於是地方資源分配容易陷入個體、短期的炒作,缺乏集體願景的宏觀視野。

最後,我想用生態系統的概念來做初步結論。

生態是社會的基礎,生態的多樣性決定了台灣地方的多樣性,型構了多元豐富的台灣社會。在戰後發展中,我們的生態遭到劇烈破壞,廢水污染河川、水泥覆蓋大地,讓台灣的環境岌岌可危;同理,我們的地方遭逢類似的命運,經過白色恐怖、都市化的洗禮,也陷入奄奄一息。在大環境不改變的情況下推動地方創生或青年返鄉,就像是在堅硬的水泥地面上種植作物,政府推動政策像是小學作業在培養皿中用衛生紙種豆芽菜,號稱用「投資取代補助」,就算一直注水,豆芽菜還是只有枯死一途。作物需要真正來自土地的營養,需要在土壤中展開根系。

因此,政府該做的事情,是打破堅硬的水泥鋪面(既有結構限制),將作物從培養皿移入土地,然後好好養土,作物自然能夠健康茁壯。

再用生態比喻一次:台灣的地方創生,必須先了解自身土地的性質(台灣的議題是地方取代而非地方消滅),從最基本的養土開始,涉及到肥份配比補充(公共服務提供)以及土壤團塊培養(自治能力提昇),當土壤恢復健康,各式作物自然欣欣向榮(各種事業創生體)。因此,台灣的地方創生之路,是一條城鄉轉型正義之路,一場為了回家的遠征,真正認識自己才能通過考驗。

註解
  1. 《地方創生,小型城鎮、商店街、返鄉青年創業的10鐵則》,木下齊著,2017年,不二家出版
  2. Politics of a regime patronage system: mobilization and control within an authoritarian regime, Nai-Teh Wu
  3. 《地方創生,觀光、特產、地方品牌的二十八則生存智慧》,木下齊著,2018年,不二家出版
延伸閱讀

責任編輯:丁肇九
核稿編輯:翁世航