《習近平與新中國》:中國全球大併購引發警訊,但造成的衝擊往往遭人誇大

《習近平與新中國》:中國全球大併購引發警訊,但造成的衝擊往往遭人誇大
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德國這些案例並不獨特。全球各地許多國家都在苦思對策:如何才能一面抓住中國不斷擴張國際貿易與投資帶來的巨大商機,同時還要應付隨之而來的巨大挑戰。 

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文:易明(Elizabeth C. Economy)

大國外交策略:亞太地區的外交變化

北京在南海與東海的行動已經在亞太地區造成一波新的國安變化。區域領導人紛紛走訪華府,要求反制中國的威脅。華府除了強化與澳洲、日本、南韓、菲律賓等盟國的合作以外,也與越南、印度等國展開新的國防合作形式。二○一六年,美國重新展開停止兩年的「自由航行行動」(freedom of navigation operations,FONOPS),派遣軍艦穿過距離中國人工島礁不到十二浬的水域,以強調美國對自由航行的承諾。二○一九年,川普政府表示將排定日程,以例行性方式在南海進行自由航行行動。

日本、澳洲與印度等區域海上強國也開始加強彼此間的安全關係,一面舉行軍演,一面與越南、菲律賓等較小的國家締結夥伴關係。就連法國等非亞太國家也保證將進一步介入區域安全,以維護自由航行的基本原則。

不過,由於各國領導人各有盤算,亞太地區政治態勢仍然變化多端。菲律賓總統杜特蒂拋開常設仲裁法院對南海爭議的判決,在二○一六年十月訪問中國,希望與中國修好,加強貿易與投資。他同時保證降低與美國的軍事關係,並揚言取消准許美國使用菲律賓境內五處基地的雙邊協議。(杜特蒂之所以對美國如此憤怒,部分原因很可能是因為他發動掃毒的手法過於殘酷,遭到歐巴馬政府批判。)

由於杜特蒂的外交姿態,中國岸防部隊也從黃岩島撤軍,讓菲律賓漁民再次進入附近水域捕魚。但中國官員對杜特蒂提到將黃岩島作為海上保育區的建議絲毫不感興趣,因為他們認為杜特蒂無權決定黃岩島的未來。同時,當川普二○一七年十一月訪問亞洲時,杜特蒂、越南國家主席陳大光、日本首相安倍晉三與川普發表聯合聲明,譴責南海軍事化,要求自由進出南海。

中國的外交行動也取得一些進展。二○一七年八月,中國與東協會員國通過一項南海行為準則架構草案。雖然這可能是向建立「使用規則」邁向的重要一步,但一些外部觀察家懷疑這可能只是中國為了爭取更多時間,完成南海實際控制權的緩兵之計。

有些國家似乎有意與中國建立新經濟與安全夥伴關係,其他國家則對中國背後的企圖愈來愈憂心。特別是在習近平主政下大舉向外投資,讓一些先進經濟體提高警覺。

全球大併購

長期滿意中國投資、甚至表示歡迎的德國政府與商界人士,自二○一六年起開始有了不同的看法。在這一年上半年,中國投資人收購二十四家德國公司,幾乎每星期收購一家。到同年十一月,中國公司在德國公司身上花了將近一百一十億美元;之前的紀錄是二○一四年的二十六億美元。雖然就交易件數與價值而言已經引人側目,但真正讓德國人關心的是交易的性質:它們大幅集中在科技產業,而科技產業正是德國引以為傲、領先全球的來源。特別是中國家電製造廠商美的集團收購德國機器人公司Kuka AG尤其令德國官員關注。美的集團在擁有Kuka一三%持股後,計畫進一步買進德國機械工程公司Voith二五.一%的股份。儘管Kuka領導階層支持美的集團這項投資,但外部觀察家憂心德國將因此失去核心實力領域的科技領先優勢。

此外,德國經濟部長等人也對德國公司無法進軍中國市場表示不滿:「我們不能在不能公平競爭的情況下,讓德國公司與德國就業機會淪為開放市場的犧牲品。開放市場得有同樣的遊戲規則才行。」德國科技在交易過程中可能交給中國也讓Kuka的一些合夥人感到憂慮。到那年七月,美的集團已經擁有Kuka幾乎九五%的持股。不過,Kuka的交易與許多中國收購德國公司的案子產生很大的負面效應。二○一六年十月,德國政府撤銷原先的批准,將中國宏芯投資基金德國分公司以七億四千一百萬美元收購德國晶片製造業者Aixtron SE的案子送交新法規審查。德國官員與業界領導人擔心的是,中國如此大舉收購會掏空德國科技產業。

德國這些案例並不獨特。全球各地許多國家都在苦思對策:如何才能一面抓住中國不斷擴張國際貿易與投資帶來的巨大商機,同時還要應付隨之而來的巨大挑戰。

資源的詛咒

對非洲、拉丁美洲與東南亞許多原物料資源豐富的經濟體而言,中國一直是特別重要的基礎建設與耗用資源產業的成長來源。中國的天然資源消耗量在全世界排名第一:以二○一五年為例,中國消耗全世界五四%的鋁、四八%的銅、四六%的鋅、二八%的大豆、一二%的石油供給。即使中國經濟放緩,對全球許多原物料資源豐富的國家而言,北京仍是最大的貿易夥伴。

一九九九年,中國國家主席江澤民與總理朱鎔基為中國公司訂定一套「走出國門」戰略,鼓勵開發推動中國成長所需的資源。中國公司,不分國有企業與民營企業,都開始走向全球各地資源豐富的經濟體,成為基礎建設的最大投資人,以確保中國可以取得發展經濟所需的銅、鐵礦與礬土。

許多國家很愛與中國做生意。中國有句名言「不要把生意與政治混為一談」,這句名言經常被解讀為:為了更廉價、更快完成工作,願意把環境、勞工與治理方面的顧慮擱在一邊。與世界銀行或亞洲開發銀行這些傳統開發銀行不同的是,中國國家開發銀行與中國進出口銀行不堅持貸款或援助資金發放過程透明化。

但誠如一些中國學者在談到一帶一路計畫時所說,這類中國投資已經在幾個國家遭到特別審查。中國分析家和靜鈞曾經寫道,中國與「流氓國家」的關係,以及中國不理會國際勞工與環保標準的作法,已經在許多開發中國家造成反撲。祕魯、尚比亞、越南與許多國家的公民已經發動抗議中國投資計畫的示威,說中國公司不負社會責任。還有些國家,例如阿根廷與蒙古,已經通過法律限制某些投資。這類立法行動雖然並非完全針對中國,但確實是對中國投資疑慮而來的產物。以阿根廷為例,就通過法律嚴格限制外國實體可以擁有的鄉村土地數量,蒙古也通過法規,嚴令外國投資凡超過七千五百萬美元,或對「在戰略重要性領域運作的商業實體」進行超過四九%股份的收購,都必須經過政府批准。

中國投資的性質雖然已經引發警訊,但到目前為止所造成的衝擊往往遭人誇大。中國是重要的投資國,但無論在世界上哪個區域都稱不上是投資領頭羊。以非洲為例,若根據計畫數量排名,中國在英國與美國之後屈居第三,但若根據投資金額排名,中國在二○一六年(第一次)排名第一。在拉丁美洲,中國的外國直接投資排名也在荷蘭、美國與西班牙之後屈居第四。甚至在後院的東南亞,以二○一五年非東協國家投入東協的外國直接投資金額計算,中國也落後歐盟、日本與美國,排名第四。

資源豐富的國家也發現中國產業在許多領域已經產能過剩,短期內中國的新投資可能因此受限。習近平已經要求「走出國門」的中國公司不要找天然資源,要找能幫助中國成為先進經濟體的服務與科技公司。以二○○○至二○一五年中國在美國的投資為例,投資總金額達六百二十九億美元,最大宗投資產業為網路與電信、房地產與餐旅,以及能源產業。在加快的投資腳步的歐洲也相似:以房地產與餐旅、資訊與電信科技、以及金融服務為最大宗(不過,由於中國化工集團收購義大利輪胎製造廠倍耐力(Pirelli),汽車產業的投資躍居首位)。

中國商務部在二○一五年提出報告說,北京在非洲的投資減少四○%。同時,中國對外的外國直接投資從二○一○年的六百億美元增加到二○一六年超過兩千億美元,首次接近美國對外的外國直接投資水準。但就算這類投資也可能放緩。二○一六年十二月,中國政府開始擔憂外流資金迅速增加,並開始管控資金,對投資案進行嚴審,以確定它們是真投資,而不是把錢移到海外的手段。同時,從二○一三到二○一六年間,由於許多跨國公司發現中國投資環境愈來愈艱困,流入中國的外國直接投資也大幅減少(見圖7.3)。

《習近平與新中國》P_283(圖7_3_美國與中國的流入國內與流向國外外國直接投
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就像原物料資源豐富的國家一樣,先進經濟體大體上也歡迎新資金流入,特別是全球經濟成長放緩的時候。但在與中國打交道時,許多國家的領導人擔心不能公平競爭:中國許多產業,包括能源、媒體與電信仍然幾乎全面禁止外國業者合併與併購。此外,中國政府與許多企業間的密切關係,讓一些國家產生經濟與安全顧慮。

不公平競爭

國有企業在海外投資熱潮中占有巨大份量,這在當地國家引起廣泛爭議。國有企業由於接受北京鉅額補助,是當地國家眼中不公平的競爭對手。此外,它們與中國政府的關係,也讓當地國家對敏感科技轉移與公司治理問題憂心忡忡。儘管全球各地政府都會以審查手段防止國防相關科技轉移,但中國公司深度介入經濟每個領域的作法很可能引起新問題。舉例來說,中國在大學實驗室的投資可能為一些國家的大學帶來新的兩難。在美國,領取聯邦補助的實驗室得接受政府管控,但沒有人可以管控不領取聯邦補助的實驗室。一旦美國大學實驗室接受中國資金,國防相關科技就可以經由大學實驗室這條新管道從美國轉移到中國。中國公司的收購「蓋帝圖像」(Getty Photos)與「傳奇影片」(Legend Entertainment)這類美國娛樂與文化資產,也在美國引發有關審查、監理的議題。

保爾森研究所(Paulson Institute)法學專家克提斯.密豪(Curtis J. Milhaupt)與鄭文通在二○一六年的研究針對中國的公司治理提出一套不同、但同樣重要的問題。密豪與鄭文通認為,中國的民營公司不必然就能免於政府監控,政府是否介入公司事務,所有權並非決定性要件。密豪與鄭文通指出,民營企業與國有企業的管理人都因為與政府有密切政治與經濟關係而獲益。兩人以中國一百家最大型民營企業(以營收估算)的創辦人或負責人為對象,檢驗他們與政府和黨的關係,發現他們與當局關係密切:一百家最大型民營企業中有九十五家、十家最大網路公司中有八家的創辦人是現任或前任全國性或地方性人大或人民政協代表。

中國最成功的民營企業,除了負責人與政府關係密切以外,中國政府還可以透過大量持股來影響公司營運,有時甚至強迫它們合併。國有企業山東鋼鐵就曾不顧民營企業山東日照鋼鐵所有人的強烈抗議,併購日照六七%的股份。密豪與鄭文通並指出,許多著名的中國民營企業,包括海爾、TCL與聯想其實都有官股。國有企業以更直接的方式與政府利益與要求結合,名義上的民營企業也透過錯綜複雜的政治與財經網絡與政府牽扯在一起。根據一名歐洲商務官員的說法,有幾筆交易在很大程度的目的就在支援北京更廣泛的戰略計畫,阿里巴巴併購《南華早報》就是一例,併購《南華早報》的目的在塑造國外輿論。

中國政府介入經濟的本性,為國際社會帶來幾項挑戰。如第五章所述,以電動車市場為例,政府為中國業者提供一個保護網,阻止外國公司公平競爭。同時,中國公司依賴政府經濟支持,可以取用外國競爭對手無法取用的資源,在海外競標外國公司時有可能取得十分重大的優勢。不僅如此,中國公司在政治目標引領下大舉在海外收購天然資源與先進科技,也導致一些國家的國安顧慮。

中國經濟利益遍及全球,中國也開始保護它的投資與貿易路線,保護生活在海外數十萬名中國勞工。舉例來說,中國軍方被迫在二○一一年從利比亞撤出數萬名中國勞工,在二○一五年從葉門又撤出幾百人。事件過後,中國學者與官員逐步修訂過去不在海外建立軍事基地的作法,開始與其他國家締結正式盟約。

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書籍介紹

本文摘錄自《習近平與新中國:中國第三次革命的機會與挑戰》,天下文化出版
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作者:易明(Elizabeth C. Economy)
譯者:譚天

從政治、網路、創新、經濟、環境、外交政策,
詳細解讀習近平的施政模式與未來發展。

繼毛澤東、鄧小平後,習近平帶領中國進入第三次革命轉型
內政上獨掌大權,擴大共產黨在政治、社會與經濟生活的重要性
在國際社會推行大國外交,積極參與全球事務,發展地緣戰略目標
面對新崛起的中國,全球局勢會出現多大的轉變?各國又該如何應對?

2018年被《政客》(Politico)雜誌評選為美國十大中國通之一的易明,透過這本書揭露習近平政權的施政邏輯。四十年前(一九七八),鄧小平的「第二次革命」,讓中國在經濟政策上轉向開放,外交政策上則維持低調。2013年習近平上台後,顛覆過去的思維,對內建立一道虛擬城牆,針對外在世界的理念與資金交流進行更嚴密的控制;對外則採取大國外交政策,擴大中國在亞洲與非洲的影響力,企圖扮演制定世界規則的角色,進行中國的「第三次革命」。

如今,中國第三次革命的效應漸漸出現。對內,言論管制愈趨嚴格、經濟發展面臨環境汙染與創新成長瓶頸、香港數度出現抗爭;對外,中國在國際組織中積極發揮影響力,引發美國挑起貿易紛爭,牽動地緣政治穩定與全球經濟發展。在這本書中,易明分析這些變化對世界各國帶來的衝擊,並針對各種情境,提出與中國合作與對抗的建議。

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責任編輯:潘柏翰
核稿編輯:翁世航